民以食为天，食以安为先。2015年4月24日，新修订的食品安全法经十二届全国人大常委会第十四次会议表决通过，被称为“史上最严”食品安全法。
法律的生命在于实施，“史上最严”食品安全法的实施情况如何？自2016年4月开始，全国人大常委会执法检查组兵分5路，深入天津、内蒙古、黑龙江、湖北等10个省（自治区、直辖市）进行执法检查。在执法检查的过程中，全国人大常委会执法检查组发现：新修订的食品安全法实施取得了明显成效，食品安全形势总体稳中向好，但部分领域，包括监管体制机制方面，仍然存在一些亟待完善，甚至需要继续探索的地方。
事前、事中、事后监管是相辅相成的
“要强调前端管理、源头治理、风险监测和预警机制，这是本次新法修改的重要内容。建议湖北省……从源头上加强风险监测。比如农产品、水产品、畜产品等，你们都有能力从源头上进行防控。再加上把住进省的食品监管关，整个的安全体系就会有大的进步，应该加大食源性疾病的监测力度。”4月20日，全国人大常委会执法检查组在湖北武汉召开座谈会，全国人大教科文卫委员会主任委员柳斌杰在会上强调了食品安全工作中源头治理和风险防控的重要性。
预防为主、风险管理，是新修订的食品安全法确定的重要原则。风险管控提倡将隐患消除在“未然”时，要求强化风险意识，坚持关口前移、源头防控，针对具体地区的食品安全形势和产业特点，抓住重点问题，采取有针对性的措施，及早发现、处置各类风险隐患。这一基本原则的确立，对于推动我国食品安全管理由末端控制向风险控制转变，由经验主导向科学主导转变意义重大。因此，张德江委员长在执法检查的过程中也多次强调了源头治理和风险防控的重要性。
但是，对源头治理理念的强调客观上容易导致不少人进入一个认知上的误区：人们很容易把源头治理与事前监管的概念简单等同起来，强调源头治理、监管的同时，不经意就放松了对事中、事后监管的重视。
同样是在武汉的座谈会上，张德江委员长谈及小摊小贩的监管工作时说：“那些小摊小贩，其实是做良心买卖，他做的食品干净不干净、能不能吃，他都知道，是靠良心经营。如果光靠我们政府每个小摊都检测一遍也不现实。有些必须事前监管，但是有些不得不事后监管。”“事前、事中、事后监管是相辅相成的，不能都是大撒把，出了事再监管，这不行。但是如果说全部都事先监管，那也不现实，其他事都不干了，所有人都上街做监管，那也会有查不过来的。比如菜的检验，还没等检查完呢，这一天都已经过了，这菜就不能用了。所以，要事前、事中、事后监管并重，不同食品采取不同的监管方式。”张德江委员长的讲话用具体事例为我们讲清楚了源头防控，以及事前、事中、事后监管之间的关系。
交叉地带的监管责任划分不能重叠、模糊
十二届全国人大一次会议审议和批准了国务院机构改革和职能转变方案。方案中的一个重要内容，就是组建国家食品药品监督管理总局，对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理，同时由国家卫生和计划生育委员会负责食品安全风险评估和食品安全标准制定，由农业部负责农产品质量安全监督管理。这样的制度设计改变了以往食品安全领域实行的“分段监管”体制，解决了长期存在的“九龙治水”、职责不清、监管重复和监管空白并存的弊端，理顺了食品安全监管职责关系，为提高食品安全管理效能打下了基础。2015年4月，全国人大常委会修订了食品安全法，其中，理顺体制、厘清责任、力图改变“九龙治水”的弊端，是当时修法的最主要内容。新修订的食品安全法确认和巩固了食品安全监管体制改革的成果。
但是，新修订的食品安全法实施大半年后，我们发现这一轮食品安全监管体制改革的目标仍然还没有完全实现。柳斌杰主任委员在食品安全法执法检查组第一次全体会议上说：“在落实方面，监管体制多数地方尚未完全理顺，部门责任没有完全落实，基层执法队伍力量薄弱，生产、流通、检验、使用各个环节上漏洞不少，留待地方管控的大量的小作坊、小摊点等‘三小’‘五小’食品安全问题仍然是法律的盲点。尤其是最近出现的一些食品突发事件，使食品安全又成为社会焦点，人们对食品安全法的贯彻执行，有了更高的期待。各地普遍反映，全国人大、国务院需要加大力度推动食品安全法落地生根、开花结果。”
柳斌杰主任委员的判断在执法检查的过程中得到了证实。全国人大常委会执法检查组在其中一个省发现：当地的质量技术监督局仍然从事着食品安全的风险监测工作，而且还负责一些食品生产许可的发放。听到这样的汇报，张德江委员长当时就说：“你们管的事和卫生部门有重复，和食药监也有重复。首先是生产准入，按道理来讲，国家既然已经成立了正部级单位了，食品药品监督管理总局，那么就应该他们负责。”“就这两件事，实际上都和他们重复的。生产许可不用你发，他们发不就完了吗。还有强化事中、事后监管，也是检查产品合格不合格等，和他们的也是一样啊，而且也不一定比他们做得更多更好。”
除了职能重叠，全国人大常委会执法检查组还发现了交叉地带职责划分模糊留下监管空白的问题。张德江委员长在内蒙古自治区召开的座谈会上说：“食药监部门同其他相关部门之间的协同配合也不够到位。拿食用农产品来说，生产环节由农牧业部门监管，进入市场销售环节由食药监部门监管，但对农田到市场之间的运输流通环节如何监管就不够明确。有些模糊地带，有些交叉地带，食品安全监管应该无缝对接，不能留有任何模糊地带，以确保安全。但在实践中，衔接上还有一些不足之处。比如运输环节怎么办？比如冷链运输，本来是冻肉，上车以后没有冷藏，化了，到了市场上又进到冷库里冻上，冻了化，化了冻，很可能就引发食品安全问题。特别是跨区域的运输更是监管难点。内蒙古肯定也涉及这个问题，比如海南岛的菜你们内蒙古有没有？从南方运来的菜你们怎么监督？这些都需要探讨，都需要完善。”
监管机构改革不宜“一刀切”
机构调整是理顺食品监管体制的重要一环。这一轮食品安全监管体制改革过程中的机构调整有两种类型，张德江委员长称之为“单独模式”和“整合模式”。“单独模式”是指坚持从省到县设立独立的食品药品监管机构的模式，内蒙古和湖北等是这种模式。“整合模式”是指搞“两合一”、“三合一”或者“多合一”，整合食药监、工商、质监等部门职能，组建市场监管局的模式。但整合模式又按行政层级有区别，总体上县一级整合的多，59%的县设了市场监管局；市一级整合的少，只有12%；省级除了天津组建“市场和质量监督管理委员会”外，其余还都是单独组建食药监机构。
但是两种模式在实践过程中都还面临着实际的问题。比如整合模式，部分市县实行工商、质监、食药监“三合一”，甚至“多合一”后，导致了食品安全监管职能在一些地方被“边缘化”、条块关系复杂化、专业人才被“稀释”等问题。基层建立市场监管局，但上一级仍是食药监、工商、质监等部门分立，上级多头部署，下级疲于应付，存在不协调情况。同时，监管机构名称标识不统一、执法依据和程序不统一、法律文书不统一等问题，严重影响了法律实施的效果和政府的公信力。
在谈到两种模式的选择时，张德江委员长说：“如果你们这个县是食品生产大县，食品生产是它的支柱产业，那么不让它设（独立的食品药品监管机构）它也要设，因为它怕出事，一旦出事，产业支柱没有了。有的县没有什么食品加工业，自给自足就不错了，县城里有几个小餐馆就不错了，因此他们就没有这个紧迫性，几家合在一起搞搞抽查就可以了。这些都是实事求是的情况。目前并没有要求大家‘一刀切’，没有要求大家都要怎么办。”张德江委员长强调，地方食品安全监管机构调整模式的选择一定要从实际情况出发。
在执法检查的的过程中，张德江委员长多次强调“实事求是”，他说：“核心还是要坚持实事求是，实事求是是我们党的优良作风，要不然会搞形式主义。”“这个事怎么从实际出发？到基层就是要从实际出发。我一路上也讲这个问题，从实际出发也是一种探索。”
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