广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2019）桂行终85号
上诉人（一审原告）陈洪东，男，汉族，1973年5月10日出生，居民，住南宁市。
被上诉人（一审被告）南宁经济技术开发区管理委员会,住所地：南宁市江南区星光大道230号。
法定代表人何尚汉，主任。
委托代理人陈锦全，该管委会工作人员。
委托代理人陈家桦，广西广合律师事务所律师。
上诉人陈洪东因其诉被上诉人南宁经济技术开发区管理委员会（以下简称经开区管委会）投诉举报行政答复一案，不服南宁市中级人民法院（2018）桂01行初348号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年7月3日公开开庭审理了本案。上诉人陈洪东及被上诉人经开区管委会的委托代理人陈锦全、陈家桦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
南宁市中级人民法院一审查明：陈洪东于2017年3月17日在南宁市百货有限公司购买到南方芝麻糊（360g）一袋，该产品标注为南方黑芝麻集团股份有限公司授权生产，生产日期/批号为20161121GX82381合格，标注配料有大米、白砂糖、黑芝麻、麦芽糊精、食用葡萄糖、核桃、花生、单硬脂酸甘油酯、抗坏血酸、食用香精，产品标准代号Q/HWL0001S，包装生产许可证号为桂XK16-204-00106。陈洪东因不满该产品的包装袋上有七处地方（分别为两处地方宣称“专注三十年经典黑芝麻”、三处地方宣称“黑营养”、另两段以文字宣称黑芝麻“润滑可口”）强调黑芝麻却又未标注黑芝麻含量的做法，认为涉嫌违反食品安全标准的规定，遂于2017年7月30日向南宁市食品药品投诉举报受理中心进行投诉举报。该中心于2017年8月2日将陈洪东投诉举报事项转由经开区管委会食品药品监督管理局（该局不具独立法人资格）派人进行核查处理。
2017年8月8日，经开区管委会派员到南宁市百货有限公司现场检查后，向该公司作出南经食药监食经责改（2017）080801《责令改正通知书》，以该公司经营净含量360克黑芝麻糊及净含量240克黑芝麻糊未标注黑芝麻添加含量的行为涉嫌违反《中华人民共和国食品安全法》的规定为由，根据《中华人民共和国行政处罚法》第23条的规定，责令该公司：1.严禁销售标签不符合《中华人民共和国食品安全法》规定的食品；2.建议下架、封存、停止销售未标注黑芝麻添加量的黑芝麻糊产品。
2018年8月9日，经开区管委会向陈洪东书面作出南经食药投举处函（2018）080901号《食品药品投诉举报办理结果告知书》（以下简称《结果告知书》），其中的调查情况部分，有告知对投诉举报材料的核查情况和对被投诉举报人的调查情况；其中的处理情况部分，有表明根据国家食品安全风险评估中心、中国食品工业协会主编的《<食品安全国家标准预包装食品标签通则>实施指南》（以下简称《实施指南》）中的相关内容，“有价值、有特性”的释义为“暗指所强调的配料或成分对人体有益程度超出该食品一般情况所应达到的程度，并且配料或成分的属性，是相对特殊的配料”，认为“黑芝麻”属于黑芝麻糊反映食品真实属性需要的一般配料，不具有不同于该食品的一般配料或成分的属性，不是相对特殊的配料，因此不需要对该配料或成分进行定量标示，涉案食品的标签没有违反GB7718-2011《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（以下简称《预包装食品标签通则》）等相关规定，且无证据表明存在食品安全问题，据此告知陈洪东对被投诉举报人不予立案，对陈洪东的有关诉求不予支持。
2018年8月22日，陈洪东不服《结果告知书》，向法院提起行政诉讼，请求：1.撤销《结果告知书》；2.责令经开区管委会对陈洪东2017年7月29日《关于白沙南城百货公司销售一款“南方芝麻糊”涉嫌违反食品安全标准举报函》予以立案处理。
南宁市中级人民法院一审认为：本案陈洪东以经开区管委会对其涉案举报事项应当立案而不予立案的处理结果，影响其消费者权益与获得奖励的权利，因此以利害关系人身份提起本案行政诉讼，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第一款第（五）项的规定。
本案争议焦点在于经开区管委会对陈洪东涉案投诉举报事项的处理过程及结果是否正确的问题。首先，经开区管委会于2017年8月2日受理陈洪东投诉举报事项后，及时于2017年8月8日派员去到南宁市百货有限公司进行现场检查，并向该公司作出南经食药监食经责改（2017）080801《责令改正通知书》的行政行为，符合《食品药品行政处罚程序规定》第十七条第一款第（二）项的规定，并无不当。其次，经开区管委会根据《实施指南》中的相关内容，对“有价值、有特性”的释义理解为“暗指所强调的配料或成分对人体有益程度超出该食品一般情况所应达到的程度，并且配料或成分的属性，是相对特殊的配料”，并无不妥。据此，经开区管委会认为“黑芝麻”属于黑芝麻糊反映食品真实属性需要的一般配料，不具有不同于该食品的一般配料或成分的属性，不是相对特殊的配料，因此不需要对该配料或成分进行定量标示，涉案食品的标签没有违反《预包装食品标签通则》等相关规定，符合相关法律法规的本义。最后，根据《食品药品行政处罚程序规定》第十八条第一款第（二）项的规定，经开区管委会鉴于涉案食品并无其他证据证明存在食品安全问题之后，书面告知陈洪东对被投诉举报人不予立案，对陈洪东的有关诉求不予支持，并无不当。此外，在经开区管委会向南宁市百货有限公司作出的《责令改正通知书》中，虽有“涉嫌违反《中华人民共和国食品安全法》规定”的内容表述，但《责令改正通知书》属于另一独立行政行为，不具有对本案涉及行政行为处理结果上的拘束力。
综上所述，经开区管委会对陈洪东涉案投诉举报事项的处理过程及结果，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈洪东的诉讼请求。
上诉人陈洪东上诉称：1.国家食品安全风险评估中心、中国食品工业协会主编的《实施指南》不是法律法规，不应成为法院审理行政案件的法律依据。2.根据国家强制性标准《预包装食品标签通则》4.1.4.1规定，如果在食品标签或说明书上特别强调添加了或含有一种或多种有价值、有特性的配料或成分，应标示所强调配料或成分的添加量或在成品中的含量。涉案黑芝麻糊在外包装上七处强调配料“黑芝麻”，但没有标注含量比例，违反上述规定，误导消费者。3.涉案黑芝麻糊产品包装未标注黑芝麻含量的行为，已多次被其他食品药品监督管理局的法律文书确认为违规行为，法院应秉持相同标准作相同认定。4.南宁市中级人民法院（2018）桂01行终24号行政判决认定的黑芝麻包装与本案涉及的包装不同。而与本案同样包装款式的产品，已被该法院（2017）桂01民终7340号生效民事判决认定产品违法，因此，本案裁判结果应与民事判决的认定标准相一致。请求：1.撤销一审判决；2.撤销《结果告知书》；3.责令经开区管委会对陈洪东2017年7月29日《关于白沙南城百货公司销售一款“南方芝麻糊”涉嫌违反食品安全标准举报函》予以立案处理。
被上诉人经开区管委会答辩称：1.《实施指南》前言部分指出，其编著单位是国家食品安全风险评估中心、中国食品工业协会，两单位是《预包装食品标签通则》的起草机构。《实施指南》是对《预包装食品标签通则》文本内容的进一步阐述，有助于更好理解文本的意义和内涵，具有较高参考价值，可作为本案的法律依据。2.答辩人认为涉案食品不需要对黑芝麻进行定量标示，因为涉案食品没有同时满足《预包装食品标签通则》4.1.4.1规定中的“特别强调”和“有价值、有特性”两个必要条件。涉案食品标签并未特别强调其产品中的黑芝麻对人体有益的程度超出一般黑芝麻所应达到的程度，黑芝麻不属于“有价值、有特性”的配料或成分。黑芝麻是涉案食品配料表中排在第三位的配料，没有规定必须标示配料的含量或者比例，生产者没有标示黑芝麻的含量或比例并不违法，也不会误导消费者。涉案食品的标签未违反《预包装食品标签通则》等相关规定，也不存在食品安全问题。答辩人作出本案的《结果告知书》有事实和法律依据。3.上诉人提供其他行政机关、司法机关对“南方黑芝麻糊”的行政处理、司法裁判，与答辩人处理上诉人陈洪东的投诉举报没有直接联系。综上所述，一审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。
经审理，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。
本院认为：关于涉案产品包装是否符合标准的问题。《中华人民共和国食品安全法》第六十七条规定：“预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标明下列事项：……（九）法律、法规或者食品安全标准规定应当标明的其他事项。……食品安全国家标准对标签标注事项另有规定的，从其规定。”食品安全国家标准《预包装食品标签通则》4.1.4.1规定：“如果在食品标签或食品说明书上特别强调添加了或含有一种或多种有价值、有特性的配料或成分，应标示所强调配料或成分的添加量或在成品中的含量”。该通则的《实施指南》对该条释义为应同时满足两个条件即“特别强调”及“有价值、有特性”。本案黑芝麻糊产品包装有“专注三十年经典黑芝麻”等字样宣传其黑芝麻成分，符合“特别强调”的条件；黑芝麻作为黑芝麻糊的主要营养成分，营养价值有别于一般米糊，符合“有价值、有特性”的条件。因此，根据上述食品安全国家标准的规定，涉案黑芝麻糊产品包装应标示黑芝麻的添加量或在成品中的含量，该产品包装未标注黑芝麻含量不符合标准。被上诉人经开区管委会及一审法院认为无需标注错误，本院予以纠正。
关于被上诉人经开区管委会处理涉案投诉举报是否得当的问题。被上诉人经开区管委会收到上诉人陈洪东的投诉举报后，于2017年8月8日派员到南宁市百货有限公司核查，制作《现场检查笔录》，并于当日对该公司作出《责令改正通知书》，责令：1.严禁销售标签不符合《中华人民共和国食品安全法》规定的食品；2.建议下架、封存、停止销售未标注黑芝麻添加量的黑芝麻糊产品。虽然经开区管委会向陈洪东作出《结果告知书》答复涉案产品包装不需标注黑芝麻含量有误，告知结论是不予立案，但实质上经开区管委会对陈洪东的投诉举报及对南宁市百货有限公司销售涉案未标注黑芝麻含量的产品已作出处理。经二审庭审了解双方当事人，黑芝麻糊生产商已接受在包装上标注黑芝麻成分的意见，市场上已少见未标注成分的产品包装，上诉人陈洪东投诉举报的作用及有关部门规范涉案产品包装的效果已经体现。因此，被上诉人经开区管委会对涉案投诉举报处置得当，上诉人陈洪东诉请法院撤销《结果告知书》，责令经开区管委会对其举报函予以立案处理，已无必要。一审判决驳回陈洪东的诉讼请求正确。
关于上诉人陈洪东在二审庭审中明确要求经开区管委会对南宁市百货有限公司应作出没收违法所得、罚款等行政处罚的问题。陈洪东多次分别在不同商家购买涉案有关黑芝麻糊的系列产品，均以产品包装未标注黑芝麻含量为由举报或提起诉讼，其购买黑芝麻糊产品的主要目的已不是消费，严格来说，其投诉举报有别于一般消费者正常维权的情形，经开区管委会对南宁市百货有限公司作出《责令改正通知书》后，是否还应作进一步处理，该公司销售涉案不符合包装标准的产品是否达到必须处以没收违法所得、罚款等行政处罚的标准，不属于本案审理范围。
综上所述，被诉《结果告知书》及一审判决认定事实及适用法律有误，但结论正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈洪东负担。
本判决为终审判决。
审判长 禤达宇
审判员 王小成
审判员 班 艳
二〇一九年七月五日
京公网安备11010502045875