杨力

北京市东城区市场监督管理局

YANG Li

Administration for Market Regulation of Dongcheng District, Beijing

保健食品是指声称并具有特定保健功能或者以补充维生素、矿物质为目的的食品。根据《食品安全国家标准 保健食品》(GB 16740-2014)的定义，保健食品适用于特定人群食用，具有调节机体功能，不以治疗疾病为目的，并且对人体不产生任何急性、亚急性或慢性危害。从定义来看，保健食品区别于普通食品，然而，从近些年的实践案例来看，普通食品宣称具有保健功能、甚至治疗功能的案例并不少见。为何上述案例屡禁不止，仍然活跃在消费者的视线内?本文对其中的原因进行了分析探讨，并探索性地提出改善措施。

《食品安全法》第七十一条第一款规定“食品和食品添加剂的标签、说明书，不得含有虚假内容，不得涉及疾病预防、治疗功能”，同时第七十五条第一款规定“保健食品声称保健功能，应当具有科学依据，不得对人体产生急性、亚急性或者慢性危害”。《食品安全法实施条例》在第三十八条第一款规定“对保健食品之外的其他食品，不得声称具有保健功能。”同时，根据《广告法》第十七条、十八条的规定，结合《保健食品注册与备案管理办法》相关规定，可以得出结论：普通食品不应该宣称具有保健功能。

现实市场环境中，普通食品违法宣传保健功能的问题仍然是食品安全领域的突出问题。有监管人员将这类问题称为“类保健食品”问题，其还指出普通食品标注或宣称有特定保健功能，挤占了正规保健食品市场份额，导致保健食品外部环境恶化^[1]。

传统意义上的普通食品违法宣传保健功能仅限于实体经营，但随着电子商务和新媒体的普及，普通食品违法宣传保健功能的行为已经遍及线上线下。从违法行为情节而言，线上违法宣传问题危害面更广，监管难度更高。与此同时，随着自媒体的快速发展，违法宣传问题不只限于生产经营方，仅约束生产经营方已经不足以解决普通食品违法宣传保健功能的问题，还应扩大到网络信息的监管上。故本文从违法行为的线上线下两个角度，将普通食品违法宣传保健功能的行为分为实体经营、网络经营和网络信息三个层面，并结合案例进行探讨。

浙江省江山市祝某园发布普通食品违法广告案，当事人通过在店堂内摆放展示产品、广告牌等形式销售青梅精(普通食品)、蜂王浆冻干粉(普通食品)等产品，宣传语中带有“杀菌作用、强化肝功能、调整酸性体质、美容效果、加速微循环、改善新陈代谢、延缓老化、增强免疫系统”等内容。江山市市场监管局依据《广告法》相关规定责令停止发布违法广告，并处罚款20万元^[2]。

天津市某食品公司在普通食品广告中宣传保健功能案，当事人为宣传其分装生产的产品桂圆干，在产品包装上标有“益心脾、补气血、具有良好的滋养补益作用”的字样。天津市东丽区市场和质量监督管理局依据《食品广告发布暂行规定》做出行政处罚，罚款2000元^[3]。

上述案例，属于实体经营中普通食品违法宣传保健功能的问题，通常以加贴标签、广告牌等形式出现。在保健功能夸大宣传案件中，也有少部分涉及治疗疾病等医学用语的情况。监管人员应根据具体情形，属于广告宣传的依据《广告法》予以查处，属于标签标识的依据《食品安全法》予以查处。

芜湖某茶业有限公司发布违法广告案，当事人通过网店发布含有“抗疫”等内容的金银花芦根茶产品广告，并称具有“可预防新型冠状病毒感染的肺炎”等内容，违反了《广告法》第十七条的规定。2020年2月，芜湖市三山区市场监督管理局对其作出行政处罚，责令当事人停止发布违法广告，在相应范围内消除影响，并处罚款6万元^[4]。

湖北某公司发布违法广告案，当事人通过官网发布含有“洪湖清水小龙虾具有防止胆固醇在体内蓄积的作用；洪湖特产莲藕，具有清热凉血、通便止泻、健脾开胃、益血生肌、止血散瘀等作用”等内容的食品广告。广告内容与实际情况不符，违反了《广告法》第二十八条第二款第(二)项的规定。2019年9月，洪湖市市场监督管理局作出行政处罚，责令停止发布违法广告，并处罚款30万元^[5]。

在民事诉讼案例中，王某在某网站上购买了山药葛根红豆粉10盒，单价76元，实付款760元。该网站的宣传网页上显示，该产品有“养脾益胃”“解肌退热”等功效。王某收到产品使用一段时间后，发现该产品为普通食品，并没有保健功能。后王某起诉要求退还货款760元，三倍赔偿2280元，得到法院支持^[6]。

可见，近年来在网络经营中普通食品违法宣传保健功能的问题也十分突出。由于网络宣传成本较低，且其违法行为比实体经营行为更难发现，现有监管模式对线上经营食品宣传仍存在不足。

网络发布的信息在未侵害到具体个人、具体产品、具体企业的权利时，可能并不会受到法律责任追究。但虚假的食品安全信息在网络上发布，仍会侵害到食品安全公共利益，误导消费者，对我国食品安全环境和行业信誉造成负面影响。

网络信息中，对于普通食品保健功能的宣传并不少见，随着社交媒体的发展，这些信息通过社交媒体进入公众的视野，极易造成公众对食品的认知误导。此类信息监管的问题存在一定的复杂性，本文不展开探讨，但笔者认为仍为监管部门应尽之责。

普通食品违法宣传保健功能虽属于违法违规行为，但实际经营中此类问题却时有发生，在网络宣传中更屡见不鲜，导致了消费者被错误信息误导，严重影响着人民群众的身体健康。因此，有必要对该问题产生的原因进行分析，以提出切实有效的措施，保障人民群众食品安全。

2.1.1 食品营养功能和保健功能的混同

普通食品宣传保健功能的重要原因在于对食品营养功能和保健功能的混同。《辞海》中对“营养”一词的解释为“机体从外界环境摄取食物，经过消化吸收和代谢，用以供给能量，构成和修补身体组织，以及调节生理功能的整体过程”，对“保健”一词的解释为“对个人和集体所采取的预防疾病、保护并增进健康的综合性措施”。而从营养学的角度看：食品供给人体需要的各种营养物质，这些营养物质为人体生存所需。从保健的功能看：食品保护人体功能、促进人体维持健康状态。以上两个概念虽角度不同，但具有重合。例如，国家批准的保健功能中有一项为“补充维生素”，除保健食品以外大多数食品同样可以补充人体所需的维生素，仅存在量的差别。另一方面，营养和保健两者也存在差别，营养是一个客观科学的概念，是一种具体的生物化学指标。保健是一种理念，是一种对健康状态的目标追求。由此可见，这两者的概念本身存在差别，但在有些情况下可能难以明显区分，容易造成混淆。导致在某些情况下，食品生产经营者对食品营养的宣传转化成了对食品保健功能的宣传，从而在宣传用语上违反了法律规定。

2.1.2 传统中医理论中的食品保健功能和现代法律中的食品保健功能的混同

有学者曾提出，保健食品与我国的食疗文化一脉相承，由传统的养生概念衍生发展而来，体现了一定的中医思想^[7]。我国自古就有药食同源之说，在《本草纲目》中已有记载。现代法规中对食品的保健功能做出了严格规定，目的在于防止食品生产经营者对一些不具有足够保健价值的食品进行夸大宣传，从而误导消费，扰乱社会经济秩序。从现实来看，这种立法是十分必要的，当前保健食品虚假宣传推销已经成为侵害老年人权益的突出问题。

2.2.1 食品消费需求不断升级

食品消费需求的不断升级是导致普通食品违法宣传保健功能的诱因之一。随着食品供给的日益丰富，消费者对于食品的需求不再满足于吃饱，更追求健康的多元化，保健需求是其中重要一点。市场为了迎合这种需求，主动寻找保健功能的依据，以体现其产品的比较优势。市场为了引导消费，促使了普通食品宣传保健功能现象的发生。

2.2.2 食品安全科普供给不足

之所以普通食品的保健功能宣传能够误导消费者，食品安全的正面信息供给不足是其原因之一。有学者认为，保健食品市场存在的众多问题，共同成因在于市场信息不完全、不对称所导致的信息失灵，进而导致市场失灵^[8]。上海市疾病预防控制中心与复旦大学公共卫生学院进行了一项《上海市保健食品消费者的知识一态度一行为(KAP)调查》，结果显示消费者对保健食品缺乏正确的认识和了解，造成这种现象的原因与保健食品正面的宣传教育滞后有关^[9]。

2.2.3 网络食品安全信息监管有待加强

随着互联网时代的来临，普通食品宣传保健功能的现象也弥漫在互联网上。由于互联网信息传播成本较低，一些伪知识利用其通俗性得到了更快地传播，关于食品营养学的知识因为专业性强反而不容易被大众熟知。随着《网络安全法》《互联网信息服务管理办法》等法规的实施，对互联网信息发布传播越来越规范化，但这些法规还未专门针对食品安全信息进行规定，导致违法违规情况时有发生。2017年原国务院食品安全办等 9 部门联合在全国开展食品、保健食品欺诈和虚假宣传整治工作，其中工业和信息化部门处置违法违规网站130多个^[10]，其成果凸显了信息监管的必要性和重要性。

2.2.4 食品安全信息中企业主体责任缺位

普通食品违法宣传保健功能在网络信息中大量传播，网络信息传播的固有机制是一方面，但背后涉及的经济利益也不应被忽视。食品生产经营企业在提供合格的产品的同时，也应该为社会提供正确的产品信息。如果食品生产经营企业因不实的食品安全信息获利，应该为此承担社会责任和法律责任。食品生产经营者应当是食品安全信息的传播者，承担着传播科学、客观的食品安全信息的责任，承担净化食品网络信息环境的义务。

对虚假宣传等违法违规现象监管乏力是保健食品监管中存在的主要问题之一。根据上述分析，普通食品违法宣传保健功能的问题有一定的特殊性，并不能简单地通过加强执法力度来完全解决。保健功能违法宣传的根本原因有其深层次的社会背景属性，需要社会各界共同努力以取得改变。

加强食品安全知识的正面宣传是消费转型升级的客观需求，社会物质消费与社会信息消费具有统一性。在食品供应日益丰富的今天，食品信息和安全知识的供应存在不足，需要相关部门通过大力加强食品安全知识的宣传，满足消费者需求，加大正面宣传引导，增强虚假信息辟谣的及时性。

随着现代媒体的快速发展，新媒体不断涌现，食品信息传播的途径更加广泛化。在食品安全信息的问题上，应拓宽食品安全知识宣传的媒体渠道，提高信息传播的有效性。同时，还应积极引导社会组织参与，借助行业协会及其他团体的力量，发挥社会共治作用。

通过对普通食品违法宣传保健功能问题的研究发现，互联网食品安全信息是食品安全信息的重要部分。食品安全是民生问题，在这个领域，食品安全的监管应该阵地前移，宣传引导正确知识的传播。相关部门应当及时关注网络媒体中食品安全信息，采取必要措施对公众予以正确引导，采取必要措施对不适当的网络信息发布行为予以干预。将互联网食品安全信息监管纳入食品安全监管的环节，在更广泛意义上实现食品安全“全链条监管”。

探索对互联网食品安全信息进行立法，以法律手段保障良好的食品安全信息环境。对于故意捏造食品不实信息和消息，以此盈利的行为，应予适当的惩治。对因不适当网络信息获利的食品生产经营企业，也应当承担相应的责任。通过立法可明确食品生产经营者的权利义务，厘清相应法律责任，有力地打击和震慑违法行为，形成健康有序的食品安全网络环境。

食品生产经营企业应当顺应社会发展形势，善于发现和挖掘消费者的新需求，升级迭代自身产品，提升产品质量和服务水平，提升消费体验，以此形成差异化竞争优势，形成企业的良性发展。食品监管部门也应当对食品生产经营者的创新升级活动给予鼓励，形成适度的宽松环境，建立适当的容错机制，给予一定的政策支持。

综上，普通食品违法宣传保健功能的问题，在线上线下经营中均有发生，在非经营性质的互联网上也普遍存在。分析而言，食品营养功能和保健功能的混同，传统中医理论下的食品保健功能和现代法律中的食品保健功能的混同是导致普通食品宣传保健功能的关键原因。促使普通食品违法宣传保健功能的社会因素包括食品消费需求不断升级、食品安全正面信息供给不足、互联网食品安全信息监管缺位、食品安全信息中企业主体责任缺位等四个方面。分析可知，现阶段改变普通食品违法宣传保健功能的问题，还必须从加强食品安全知识的正面宣传、拓宽食品安全知识宣传的媒体渠道、加强互联网食品安全信息监管、推进互联网食品安全信息宣传立法、支持和鼓励食品生产经营者进行产品和服务的创新升级等五个方面着手。通过以上措施，可提高食品生产经营水平，增强消费者辨别能力，营造良好的互联网环境，遏制普通食品违法宣传保健功能现象的发生，促进食品行业的健康发展。