对当今食品安全监管的分析与定位往往停留在食品安全监管体制的发展变化上。诸如是“市场监管体制”还是“食品药品监管体制” 等争论上。但是，随着第十三届全国人民代表大会第一次会议上国务院机构改革方案的批准通过，组建 “三合一” 的国家市场监管总局已成定局，这种争论已经毫无意义。

 从依法行政的视角观察，机构合并并不意味着一直存在着的食品安全监管与传统意义上的“市场监管” 之间的差异即告消失，与之相反， 在这种形势下，分析找到二者之间的差异并予以解决是更为紧迫的当务之急。 “中国食品安全事故频繁发生的根本原因在于较偏向人治化的监管方式，这种监管方式大多时候视制度于不顾，部门管理者往往仅凭个人的意志行事”。如果不从法治的角度解决大“市场监管”下的食品安全监管法律适用模式，则极可能出现同一体制下食品安全“规制失灵” 的现实情况。文章来源:antion.net

本文正是从行政法治的角度出发，尝试对“市场监管统一体制下的食品安全监管法律适用”进行分析研究，在简单分析对比传统的“市场监管”与“食品安全监管”两个概念的历史发展与现实之后，着重从二者的法治制度的设计与具体实现进行对比分析并尝试重新定义新的治理模式下 “市场监管” 概念的外延与食品安全监管的法律适用路径。文章来源:antion.net

第一部分：食品安全监管的行政目的有别于传统的 “市场监管”

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依法行政目的来源于行政目的ꎮ 因为法律本身的范围取决于公共事物的需求 “法律的范围总是公共的事物，即法律集体地考虑所有的公民并抽象地考虑所有的行为。它不会考虑一个个别的人或者一个特殊的行为”（注释2） “法律是公意的行为”（注释3）。而行政法治的目的则更紧密地取决于行政目的，这一点无论是 “食品安全监管”还是“市场监管” 都不例外。所以，对二者的法治目的进行对比分析，有必要先对二者的行政目的进行探源，即简单回答是否为同一公共管理事物(ｐｕｂｌｉｃ ｇｏｏｄｓ)、 或者存在着“职能相近”的同质性 (ｈｏｍｏｇｅｎｅｉｔｙ) 这样的问题。

(一) 传统 “市场监管” 行政目的的历史与现实

传统市场监管概念的诞生必然是以市场经济体制为前提的。１９８８年，依据当时的 «国务院机构改革方案»，在国家工商局的职责中首次出现了“市场监管”的内容: “监督管理或参与监督管理市场上的各种经济活动，检查处理经济违法违章行为，保护合法经营，取缔非法经营，维护正常的市场秩序，保证社会主义商品经济的健康发展。” 从国务院对当时各部门的职责定位可以看出：对“市场上的各种经济活动”的监管主要是由工商部门来承担的。

经过１９９２年党的十四大明确提出经济体制改革的目标、１９９３年的“社会主义市场经济体制”的概念正式出台等历史时期。市场监管概念的内容也是与时俱进，但是总体上并没有太大的变化。时至今日，“市场监管”概念的内涵总体可以概括为“从维护全国统一大市场出发，从维护市场公平竞争出发，从维护广大消费者权益出发，对市场秩序、市场环境进行综合监管”（注释4）。其监管的主要指导思想是“激发市场活力、规范市场秩序、维护消费者权益、提高监管效率、 强化全球视野”（注释5）。主要目标是“宽松便捷的市场准入环境基本形成、公平有序的市场竞争环境基本形成、 安全放心的市场消费环境基本形成、 权威高效的市场监管体制机制基本建立”。（注释6）

从国务院的文件可以得出“市场监管”的主要目的为三项，即“激发市场活力、规范市场秩序、维护消费者权益”。而所谓“提高监管效率”等，并不是“市场监管”的目标，而是对“市场监管” 本身提出的要求。

(二) “食品安全监管” 行政目的的历史与现实

２００４年以前，中国还没有“食品安全监管”的概念，“食品卫生”是延续使用了几十年的基本概念。“食品卫生”概念初现于１９５３年，新中国成立初期，中国政府对食品的关注主要是充足的粮食供应问题，对食品卫生 (食品安全) 的关注则主要源于“由卫生问题引发的疾病和中毒事件。”（注释7）

１９５３年，政务院第１６７次政务会议决定成立与行政区划相一致的省、地、县三级卫生防疫站。１９６５年，国务院批转 «食品卫生管理试行条例»。

在中国食品安全监管的历史发展中，以“食品安全”为准确概念出现的食品安全监管，是与“多部门分环节监管”模式同时出现的。其标志是 ２００４年«国务院关于进一步加强食品安全工作的决定 (国发〔２００４〕２３号) » 的下发，这也是 “食品安全” 概念第一次出现在国家级规范性文件里。

时至今日，“食品安全”概念的根本性质可以概括为：是“重大的民生问题，关系人民群众身体健康和生命安全，关系社会和谐稳定”（注释8）。而“食品安全监管”的总体目标则是对“重大民生问题”的监管，其指导思想是习近平总书记提出的“四个最严”，即“最严谨的标准、最严格

的监管、 最严厉的处罚、 最严肃的问责”，其主要目标包括：努力推动食品生产经营者“第一责任人”原则的落实、努力实现“从农田到餐桌”的全过程监管、努力控制食品安全风险、最大限度地降低食品安全危害、努力调动全部积极因素形成“社会共治”的良好治理局面。

(三) 食品安全监管目的与 “传统” 市场监管目的存在差异

 具体对比分析，我们可以得出以下结论:

 一是两者的总体目标的内涵明显不同。“市场监管”的内涵主要是“市场公平竞争维护”和“消费者权益保护”，“食品安全监管”的内涵是 “关系人民群众身体健康和生命安全、社会和谐稳定的重大的民生问题”。其中，容易产生的错误认识是把“消费者权益”与“公众身体健康生命安全”划等号。

二是两者的指导思想明显不同。正如某些学者分析的“综合执法放大了食药监管事权划分的模糊性，工商、质监、物价等部门负责一般市场秩序监管。在政府职能转变的背景下其事权不断压缩，不论是‘多证合一’还是企业年报制度，都强调简政放权，目的是激发市场活力。食品药品安全属于公共安全范畴，与市场秩序监管存在理念差异。”（注释9）

市场监管的指导思想是“激发市场活力、规范市场秩序、维护消费者权益”。食品安全监管的指导思想为“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”。从总体内涵与指导思想的因果关系简单分析，公平竞争的维护和消费者权益保护确实是“保持和激发市场活力” 的两个主要因素，但是很明显，“最严格的监管”和 “最严厉的处罚” 等“四个最严”都是为了“维护生命健康权”而服务的，并不是“激发市场活力”的组成因素。换一个角度而言，在 “有限政府”（注释10）的基本原则下，从行政权力必须有限行使的基本要求出发，只有涉及生命健康权的行政目标才可以提出这样的行政法治要求，而对于终极目标为“维护市场秩序、促进经济发展”的市场监管来说，“四个最严” 并不恰当。“虽然人们在参加社会时放弃他们在自然状态中所享有的平等、 自由和执行权，而把它们交给社会，由立法机关按照社会的利益所要求的程度加以处理，但是这只是出于各人为了更好地保护自己、他的自由和财产的动机，社会或由他们组成的立法机关的权力绝不容许扩张到超出公众福利的需要之外。”（注释11）洛克所使用的“公众福利”概念在这里可以理解为每一部特定行政法律的法治目的，而“立法权力”不能超越“公众福利”，恰恰是行政法律的基本规则。

三是两者的具体行政目标不同。“市场监管”的具体核心目标是“市场的有序运转并保持活力”，而无论是宽松便捷的市场准入环境、公平竞争的维护还是消费者权益保护，都是为了上述的核心目标服务的次要目标。“食品安全监管”的具体核心目标是“保护公众身体健康生命安全”，所以“四个最严”成为实现这一核心目标的根本指导思想。其中，“最严格的监管”就包括严格的食品生产经营准入要求，这与 “宽松便捷的市场准入环境”是不兼容的。

从以上简单的回顾与对比分析可以发现，传统的“市场监管”与食品安全监管的行政目的完全不同：二者既不是同一公共事物，也不是具有“同质性”的职能相近的公共管理事物。在当今机构整合的大趋势下，从思想与理论层面，急需对“市场监管”概念的内涵与外延进行更新。具体包括：在内涵方面，将“生命健康权维护”作为市场监管的第一目标需求；在指导思想方面，把食品安全“四个最严”的要求排在“市场活力激发与秩序维护”的最前端；在具体行政行为方面，重新细化“严格监管”、“严厉处罚”与“宽松便捷的市场环境”之间的辩证统一关系。

（第一部分完）