2013年3月启动新一轮食品药品监管体制改革以来，基层监管部门都在摸石头过河进行多方探索，食品药品监管机构还未达到统一和权威性，有些方面甚至有弱化倾向。食品药品监管体制改革如何不做成“夹生饭”，值得各级食品药品监管部门深刻思考与反思。
问题反思
顶层设计不到位
食品药品监管体制改革顶层设计存在漏洞，改革概念化。没有针对食品药品监管部门监管职责不断扩充、监管工作量大幅度增加而设计调整，特别是对于监管一线的县级食品药品监管部门必须解决的机构设立、人员编制、经费保障、执法装备等配套改革的具体内容、责任主体、解决路径、完成时间等指导不力，与建立统一权威的食品药品安全监管体制的改革初衷背离。
机构设置没有规范
一是没有明确县级食品药品监管局直属机构、基层监管机构的设立规范。多数县级食品药品检验检测机构、不良反应监测机构设置至今没有到位。二是没有统一设置食品药品犯罪侦查机构，食品药品犯罪侦查机构建设严重滞后。三是“N合1”表面上解决编制矛盾，减少政府组成部门设置数量，实际带来监管机构名称标识不统一、执法依据不统一、执法程序不统一、法律文书不统一等问题，影响了法律实施的效果，更名不断，挂牌不断，扯皮不断。县级“N合1”机构基本上成为N个上级部门的办事机构，食品药品监管实质上弱化。四是部分地方狭隘理解综合执法。五是各级食品总监、药品总监职务设置职责不清，任务不明，没有规范。
人员编制不足
中央规定“基层食品药品监管的具体方式及机构设置模式，根据人口、面积、交通、经济发展状况等因素以及食品药品监管任务量和调整划转后的人员编制等情况研究确定”，多数省级规定没有像公安等机构一样的编制配备刚性标准（编外大量使用协警），导致难以确定县域食品药品监管人员编制。食品药品监管执法人员的编制矛盾，集中聚焦在县级；监管执法人员编制与履行职责要求的矛盾，集中暴露在县级。基层机构编制不合理。“每所2—3名”配备基层所监管人员，不够因地制宜。由于划分乡镇行政区划，全国及省市甚至县级没有统一标准，乡镇行政区域人口数量悬殊、面积悬殊、监管对象悬殊。以某县为例：镇域人口从1万余人到超过20万人不等，人口悬殊超过15倍；镇域食品药品监管对象从100个到近4千个不等，监管对象悬殊40倍左右。至于与县域内其他行政执法队伍比较，食药监管对象数量更不平衡，差距达到数倍至十余倍。落实国务院“编制随职责划转、人员随编制划转”方面不足。从表面上看，食品药品监管人员绝对数在大幅度增加，实际上与划转职责不相称。2008年开始至2011年前后完成的上一轮体制改革，从县级卫生部门划转到食药监管部门餐饮服务、保健食品、化妆品监管职责，划转编制远远低于实际履行监管职责的需要，更别说社会经济变化带来的近年来保健食品、化妆品市场大发展。2013年开始的新一轮体制改革，从县级工商系统、质监系统划转的编制远远低于实际承担食品生产、流通监管职责从事监管的人数。另外，划转酒类质量安全监管以及划转畜产品在定点屠宰以后进入批发、零售市场的安全监管等职责，并没有划转任何人员编制。这些因素导致人员编制与履职矛盾进一步凸显。
监管执法保障乏力
一是经费保障没有标准。在多数地方吃财政饭的情况下，作为机构改革重点须加强的县级食药监局的业务经费包括日常监管、专项行动、执法车辆运行经费、职工差旅费以及食品药品化妆品医疗器械检验检测、不良反应监测、应急投诉处理、综合协调等工作经费保障极度困难，食品药品监管处处都要花钱，成为不受待见的部门。二是装备特别是执法执勤车辆严重短缺。在刚刚倒计时完成的公车改革中，基层食品药品监管执法执勤车辆，不仅在体制改革以来的3年中几乎没有增加，反而一律在现有编制基础上，与其他部门一样，按照同比例压缩，基层食品药品监管执法执勤车辆短缺矛盾更加突出。三是基层办公用房面临窘境。
部门格局禁锢
食品药品安全工作面宽量大，矛盾错综复杂，覆盖一二三产业，涉及发展、稳定和民生，群众关注度高，要求高，与党政大多数部门关联密切，现有架构体系协调推进明显乏力。不少县级食药监局直属机构、派出机构级别不明确，与承担的职责不相称。
路径选择
基于党中央国务院提出食品安全战略，按照“食品药品安全是最大的政治，食品药品安全是公共安全，食品药品安全底线是依法治国三条安全底线之一”的定位，围绕推进供给侧结构性改革，加快健全统一权威的食品药品安全监管体制，应进一步科学完善食品药品监管的顶层设计，建议重点从以下方面完善食品药品监管体制：
明确职责定位
统一明确监管职责。应当充分考虑食品药品监管的专业性特殊性并借鉴发达国家管理成功模式，进一步科学整合相关职能职责，明确全国各级食品药品监管部门职责。落实国务院《关于印发盐业体制改革方案的通知》，整合接收食盐质量安全管理与监督职能；落实国务院《关于整合调整餐饮服务场所的公共场所卫生许可证和食品经营许可证的决定》，整合接收地方卫生部门对饭馆、咖啡馆、酒吧、茶座4类公共场所食品安全的许可和统一监管职能。
正确认识综合执法。现在独立的食品药品监管执法本身已经属于专业性很强、情况复杂的综合执法，执法范围涵盖与人们生命健康相关的绝大部分领域。以食品生产、经营为例，分别涉及31个类别、10多个类别。绝不能错误理解整合多部门执法才是综合执法。
规范机构设置
规范设置独立机构。参照公安机构设置模式，统一设立县级食药监局及其直属机构——食品药品监督稽查机构、食品药品检验检测机构、不良反应监测机构、基层派出机构。明确不同类型的县级检验检测机构设置规范。
规范设置食品药品犯罪侦查机构。建议参照森林公安机构模式，统一规范设置。
完善县级食品药品监管系统党组织。适应党建工作新要求，适应食品药品监管体制改革新形势，建议统一明确成立县局机关党委或者党总支委员会，在条件成熟的内设机构、直属机构、派出机构或者联片设立基层党支部。
规范明确各级食品药品监管局食品安全总监、药品安全总监等职务的设置及其职责。
应当清醒认识并且敢于正视“N合1”存在的弊端。不要为了压缩机构数量或者回避编制矛盾，而在县级凑合搞“N合1”，不能更名不断、挂牌不断、扯皮不断。
制定监管执法人员编制刚性标准
明确县域编制标准。借鉴公安等部门的经验做法，借鉴本行政区域人口数量配置食品药品监管人员的编制标准，建议国家统一明确食品药品监管人员基本编制配备标准。
合理确定县级局、基层监管机构编制。按照李克强总理重点强基层、强一线，转变“头大腿细”的要求，核定县域食品药品监管人员编制以后，按照监管力量倾斜基层的原则，合理划分县级局（含稽查执法）人员编制、基层监管机构编制。建议授权县级食品药品监管局会同编办，重点考虑镇（乡街道）行政区域人口、监管任务量等因素，兼顾考虑行政区域面积、交通等因素，按照保障履职的原则，在县域食品药品监管人员总编制框架内，确定派出机构编制。
落实监管执法保障
明确经费保障标准。保障人口数4‰食品抽检批次数量、应急投诉处理、综合协调等工作所需经费。
制定装备特别是执法执勤车辆配备规范。建议国家食药监总局会同财政部等部门，针对食品药品监管执法工作面临的严峻形势，结合执法执勤车辆改革管理新要求，修订财政部、国家食药监局《食品药品监督管理系统执法执勤用车配备使用管理办法（试行）》，出台《食品药品监督管理系统执法执勤用车配备使用管理办法》，明确食品药品监管系统执法执勤用车配备编制标准、经费渠道、责任划分、到位时限，规范使用管理。同时，建议国家食药监总局在《全国食品药品监督管理机构执法基本装备配备指导标准》基础上，征求财政部等部门意见，及时修订完善，联合印发，明确经费渠道、责任划分、到位时限。
规范建设基层办公业务用房。建议国家食药监总局在《食品药品监管乡镇（街道）派出机构办公业务用房建设指导意见》的基础上，征求国家相关部委意见后，联合印发。明确在办公用房建设中，各级政府应当承担的责任和义务，办公用房建设经费来源、建成时间、验收时间、督察要求。
加快监管能力标准化建设。参照公安、司法、审判、武装等系统标准化建设模式，由国家食药监总局会同有关部门出台不同层级、不同等级的食品药品监管机构、派出机构（基层监管机构），以及各级食品药品监督稽查、检验监测、不良反应监测等机构的等级建设标准。落实经费来源，限期达标。
提升综合协调能力
为加强食品药品安全监管，提升综合协调能力，建议明确各级食品药品监管局长（食品药品安全管理委员会办公室主任）由同级党政副职担任。
参照工商执法及其派出机构、卫生执法、环境监察执法机构以及县疾控中心等设置先例，规范县级局直属机构、派出机构级别。
争取党政重视推进监管
强化领导。明确地方党政主要领导担任食品药品安全委员会主任，落实党政同责，属地管理等要求。积极争取由党政（两办）发文，或者相关部门协商一致联合行文，为基层食品药品监管部门顺利开展工作打通干线。
加大考核权重实行一票否决。参照相关中央文件要求，借鉴党委政府当年抓计划生育等工作的成功经验，建议把食品药品化妆品医疗器械的安全监管，纳入县级党政领导干部绩效考核的重要内容，提高食品药品在地方党委政府综合目标考核中的权重，并对食品药品化妆品医疗器械安全监管分别实施单项目标考核。强化地方党政主要领导及班子成员的食品药品安全意识，建立力量配备、资源配置、服务保障等方面倾斜的食品药品监管机构，确保监管部门有效履行职责。
明确改革到位时间。建议在食品药品监管体制改革实施意见中，分门别类明确相关工作的责任主体、工作要求、完成时间、督查督办问责等，确保全国食品药品监管体制改革步调一致。例如：明确在2016年12月底以前组建独立的机构；明确在体制改革以后的3年内，通过考试录用、考核聘用、遴选、调动人员等形式，确保人员编制到位率不低于第一年75%、第二年85%、第三年95%，并保持动态平衡；明确到位人员的专业素质要求；明确执法执勤车辆配备、基层办公业务用房最迟在3年内全部配备到位等。
出台权威的体制改革实施意见。建议在2016年全国人大常委会组织食品安全法执法检查和本次国务院组织的食品药品监管体制改革调查研究的基础上，跳出食品药品监管部门利益的禁锢，站在全面建设小康社会和维护人民群众健康利益的高度，认真思考统一权威的食品药品监管机构的顶层设计。
多渠道解决编制。一是调剂行政事业编制。根据社会发展变化新情况，砍掉或者整合不合时宜的机构，通过改革解决部分编制缺口。二是集中使用空余编制和机动编制，充实县域食品药品监管部门。三是重新核定划转编制。实事求是核定县级卫生部门承担餐饮服务、保健食品、化妆品职责的监管力量，核实县级工商系统、质监系统在承担食品生产、流通安全监管期间的监管力量，重新核定县级卫生部门、工商系统、质监系统的划转编制。四是从职责划转部门划转编制。即从整合划转酒类食品安全监管、畜产品在定点屠宰以后进入批发、零售市场质量安全监管等职责部门划转编制。兼顾考虑整合接收食盐质量安全管理与监督职能的划转编制。五是调剂划转其他行政执法队伍编制。按照兼顾与其他行政执法队伍之间人均监管对象平衡原则划转。六是从镇（乡、街道）确定部分人员负责食品药品监管工作，或者定向划转部分编制到基层食品药品监管机构。七是从教育部门调剂部分富余编制补充。
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