何某不服被申请人作出的举报不予立案告知书维持行政复议决定书
〔2022〕建行复第65号
申请人：何某。
被申请人：南京市建邺区市场监督管理局，住所地：南京市建邺区雨润大街99号。
申请人不服被申请人南京市建邺区市场监督管理局2022年6月7日作出的宁建市监不立字〔2022〕07×××号《举报不予立案告知书》，向本机关申请行政复议，本机关于2022年6月20日收悉。经审查，本机关依法已予受理，并在法定期限内向被申请人送达了行政复议申请书副本及行政复议答复通知书。2022年7月7日本机关举行了行政复议听证会，被申请人委托代理人及其行政机关负责人均到场参加听证。本案现已审理终结。
申请人请求：撤销被申请人作出的宁建市监不立字〔2022〕07×××号《举报不予立案告知书》（下称《举报不予立案告知书》）。
申请人称：2022年5月19日其向被申请人投诉举报甲公司销售的商品“苹果果丹皮”营养标签不符合标准并标注“天然原味”涉嫌违法，要求查处，后被申请人于2022年6月7日作出宁建市监不立字〔2022〕07001号《举报不予立案告知书》，申请人不服，申请复议。
申请人认为，第一，案涉产品违反《食品安全国家标准 预包装食品营养标签通则》（28050—2011，下称预包装食品营养标签通则）第3.1条的规定，“预包装食品营养标签标示的任何营养信息，应真实、客观，不得标示虚假信息，不得夸大产品的营养作用或其他作用。”和第6.2条的规定，“营养成分表中强制标示和可选择性标示的营养成分的名称和顺序、标示单位、修约间隔、‘0’界限值应符合表1的规定。当不标示某一营养成分时，依序上移。”以及《食品安全法》第二十六条第（四）项的规定。案涉产品属于不符合食品安全标准的食品，而不是食品标签存在瑕疵。被申请人认定事实不清，适用法律错误，且查处辖区食品违法行为是被申请人的法定职责，被申请人仅认为案涉产品为标签瑕疵就移交相关线索至生产厂家所在地的市场监督管理部门，其行政行为明显不当。第二，被申请人称，根据《预包装食品营养标签通则》表2的规定，钠的允许误差范围为≤120%标示值，认为案涉产品钠在该误差范围内。申请人认为《预包装食品营养标签通则》表2规定的误差范围指的是能量值以及各营养素，并不包括营养素参考值。案涉产品营养成分表钠的营养素参考值为0.06%，而经过计算可知其营养素参考值应为0.05%，违反了《食品安全法》《预包装食品营养标签通则》相关规定。被申请人认定事实不清，适用法律错误。第三，被申请人认为案涉产品包装物上宣称“天然原味”不违法，申请人认为被申请人是在包庇违法企业。依据《有机产品认证管理办法》第三十五条：“未获得有机产品认证的，不得标注含有‘有机’、‘ORGANIC’等字样且可能误导公众认为该产品为有机产品的文字表述和图案。”另《国家认证认可监督管理委员会关于有机产品认证标志标注有关问题的通知》第三条规定：“《有机产品认证管理办法》适用于规范有机产品认证活动。对于未获得有机产品认证的产品单独标注或‘无污染’或‘纯天然’等文字的，可按照其它法律、法规和规章的规定办理。”故被投诉举报人在案涉产品包装上宣称“天然”字样，属于违法，虽不能依据《有机产品认证管理办法》进行处罚，但可依据《反不正当竞争法》进行处罚。因天然意指纯粹天然未加任何人工雕琢的、自然形成的植物、动物、景象、环境等，案涉产品明显是经过深加工后的产品，其原本物理性状已改变，案涉企业无法证明案涉产品属于“天然”，违反《反不正当竞争法》第九条的规定，应当依据《反不正当竞争法》第二十四条的规定进行处罚。综上，请求复议机关支持申请人的诉求。
被申请人称：2022年5月23日，被申请人接到申请人的投诉举报函称，申请人在甲公司购买的“苹果果丹皮”的蛋白质修约值、钠的营养素参考值不符合《预包装食品营养标签通则》的要求，其外包装标注“天然原味”涉嫌违法，要求查处。2022年6月1日，被申请人告知申请人受理了其投诉事项，同日，甲公司拒绝就投诉事项与申请人调解。
2022年6月2日，经被申请人调查核实，甲公司销售的苹果果丹皮蛋白质项目标注为1.70，不符合《预包装食品营养标签通则》中6.3条表1规定的：蛋白质的修约间隔为0.1，“0”界限值（每100g或100mL）≤0.5g。但甲公司提供了上述苹果果丹皮的检验合格报告。当日，被申请人作出宁建市监责改字〔2022〕07×××号《责令整改通知书》（下称《责令整改通知书》），送达甲公司。甲公司销售的上述苹果果丹皮钠的营养素参考值标注为0.06%，标示值是根据营养成分表中的1.34毫克除以NRV值（2000毫克）计算得出。但申请人系按照1毫克除以NRV值（2000毫克）计算得出应为0.05%。根据《预包装食品营养标签通则》中6.4条表2能量和营养成分含量的允许误差范围的规定，钠的允许误差范围为≤120%标示值。申请人举报的误差是因修约值使用瑕疵所致，且被申请人己对甲公司修约间隔问题责令其改正。因申请人按1毫克计算值0.05%与标示值0.06%之误差为（0.06-0.05）÷0.06=16.67%，小于钠的允许误差范围，符合上述规定。甲公司销售的苹果果丹皮外包装标注了“天然原味”，未标注“有机产品”，“天然原味”不属违禁用语。
甲公司自2022年4月1日至4月4日期间，共计向乙电子商务中心购买了100件苹果果丹皮，留存了乙电子商务中心的营业执照、××市丙农业科技开发有限公司的营业执照与食品生产许可证，同时获取了发票、产品的检验报告，购销记录等材料。
被申请人认为，甲公司销售上述苹果果丹皮的蛋白质修约值标注为1.70，不符合《预包装食品营养标签通则》中6.3条表1的规定。但甲公司提供了上述苹果果丹皮的检验合格报告，产品本身不影响食品安全且不会对消费者造成误导，被申请人根据《食品安全法》第一百二十五条第二款的规定，对当事人下达了《责令整改通知书》，并己将相关线索移送生产厂家所在地的市场监督管理部门。申请人举报苹果果丹皮钠标示值无违法行为，包装标注“天然原味”涉嫌违法的证据不足。2022年6月6日，被申请人根据《市场监督管理行政处罚程序规定》第二十条第一款第（四）项的规定，决定不予立案。2022年6月7日，被申请人根据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第二十一条第三款的规定：“有下列情形之一的，终止调解：（三）投诉人或者被投诉人无正当理由不参加调解，或者被投诉人明确拒绝调解的。”决定终止调解。同日，被申请人将终止调解和不予立案告知书邮寄给申请人，其于次日签收。被申请人将违法线索通过邮寄移送××市市场监督管理局，其于2022年6月9日签收。2022年6月23日，甲公司将案涉产品苹果果丹皮下架，并将整改后情况告知被申请人。被申请人认为：一、被申请人对本案具有管辖权。根据《市场监督管理行政处罚程序规定》第十条的规定：“网络交易平台经营者和通过自建网站、其他网络服务销售商品或者提供服务的网络交易经营者的违法行为由其住所地县级以上市场监督管理部门管辖。平台内经营者的违法行为由其实际经营地县级以上市场监督管理部门管辖。网络交易平台经营者住所地县级以上市场监督管理部门先行发现违法线索或者收到投诉、举报的，也可以进行管辖。”申请人举报因网络购物发现甲公司的违法行为，甲公司住所地在被申请人管辖范围内，故由被申请人管辖。二、被申请人作出的不予立案决定，事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。首先，甲公司销售的苹果果丹皮蛋白质项目标注为 1.70，不符合《预包装食品营养标签通则》中6.3条表1的规定，蛋白质的修约间隔为0.1,“0”界限值（每100g或100mL）≤0.5g。从被申请人调查的情况看，甲公司对其实施上述行为予以认可，但甲公司查验了供货者的许可证和食品出厂检验合格证等资料。其次，被申请人决定不予立案适用法律正确。甲公司行为违反了《食品安全法》第一百二十五条第二款的规定，但该违法瑕疵不影响食品安全且不会对消费者造成误导，故被申请人责令当事人改正，符合法律相关规定。再次，被申请人决定不予立案法律程序合法。2022年5月23日，被申请人收到申请人的投诉举报函。2022年6月6日，被申请人决定不予立案。根据《市场监督管理行政处罚程序规定》第十八条的规定：“市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案；特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长十五个工作日。法律、法规、规章另有规定的除外。”被申请人于十五个工作日内作出不予立案决定，符合法律程序。
针对申请人提出的事实、理由和请求，被申请人认为：第一，就申请人提出“不是食品标签存在瑕疵”的问题，申请人认为，甲公司在本案中履行了索票索证的义务，对于标签中修约间隔的问题并非甲公司主观、故意实施的违法行为，被申请人己将违法线索移交生产厂家所在地的市场监督管理部门，井责令当事人改正，己履行相应的职责。第二，就申请人提出钠的标示值的问题。申请人与标示值的误差系因计算基数不同所致，按照申请人的l毫克计算的0.05%，亦符合误差小于120%的标准。第三，就申请人提出“天然原味”违法的问题，申请人所依据的《有机产品认证管理办法》的相关规定，系针对未获得有机产品认证的企业，不得标注“有机”“ORGANIC”等字样并使用可能误导公众产品为有机产品的文字、图案等违法行为。本案中，案涉商品使用“天然原味”，天然一词指自然生成、生长，并非法律法规禁止使用的词语，也未使用“有机”等误导公众的字样，故甲公司的行为并不违法。
综上，被申请人作出的不予立案决定事实清楚、适用法律正确，请求复议机关依法驳回申请人的复议申请。
经审理查明：2022年5月23日，被申请人收到申请人投诉举报材料，申请人在投诉举报函中称：其于甲公司淘宝店铺××××旗舰店购买了“苹果果丹皮200g”，该商品营养成分表标注蛋白质为1.70g、钠的营养素参考值为0.06%，违反了《预包装食品营养标签通则》《食品安全法》相关规定，该商品外包装标注“天然原味”违反了《有机产品认证管理办法》《反不正当竞争法》《食品安全法》，请被申请人依法处罚并奖励申请人。2022年6月1日，被申请人决定受理申请人的投诉事项并发送短信告知，同日，甲公司书面拒绝就投诉事项与申请人调解。2022年6月2日，被申请人对甲公司进行调查，对该公司委托代理人进行询问并制作询问笔录。甲公司陈述其从乙电子商务中心购进案涉商品苹果果丹皮（净含量：200g/盒）100盒，并提供了产品检验报告、供货商乙电子商务中心的营业执照、生产商××市丙农业科技开发有限公司的营业执照与食品生产许可证、购货发票、产品进销存统计表等材料。被申请人经调查核实，认为甲公司销售的案涉商品的食品营养标签不符合《预包装食品营养标签通则》相关规定，违反了《食品安全法》第六十七条第一款第（九）项的规定，于2022年6月2日作出《责令改正通知书》，责令甲公司在2022年7月1日前改正，并于当日送达甲公司。2022年6月6日，被申请人决定对申请人举报事项不予立案。同日，被申请人作出《案件移送函》，将案涉商品涉嫌违法的线索通过邮寄方式移送××市市场监督管理局处理。2022年6月7日，被申请人就申请人的投诉事项作出《投诉终止调解决定书》，就申请人的举报事项作出《举报不予立案告知书》，并通过邮寄方式送达申请人。2022年6月23日，甲公司将案涉商品下架，并将整改后的情况告知被申请人。被申请人不服《举报不予立案告知书》，向本机关申请行政复议。
另查明，案涉商品苹果果丹皮外包装的营养成分表中标示：每100g产品中，能量为1415千焦，NRV%为16.84%；蛋白质为1.70克，NRV%为2.83%；脂肪为1.50克，NRV%为2.50%；碳水化合物为79.40克，NRV%为26.50%；钠为1.34毫克，NRV%为0.06%。
上述事实有下列证据证明：1、建邺区市场监督管理局举报流转单、邮件封面信息、《投诉举报函》及附件材料；2、甲公司营业执照、食品经营许可证、授权委托书及委托代理人身份证、当事人权利义务告知书、送达地址确认书；3、询问笔录、乙电子商务中心营业执照、××市丙农业科技开发有限公司营业执照与食品生产许可证、检验报告、购货发票、进销存统计表；4、《责令改正通知书》及送达回证；5、投诉受理短信通知的企信通系统截图、《拒绝调解函》、《投诉终止调解决定书》；6、不予立案审批表、《举报不予立案告知书》及EMS邮寄凭证与物流信息；7、《案件移送函》及EMS邮寄凭证与物流信息；8、甲公司整改后淘宝店铺商品详情页截图。
被申请人提交的法律法规依据有：1.《市场监督管理行政处罚程序规定》第十条、第十八条；2.《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第二十一条；3.《食品安全法》第五十三条第一款、第一百二十五条第二款；4.《预包装食品营养标签通则》第6.3条、第6.4条。
本机关认为：根据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第二十七条第二款规定：“对平台内经营者的举报，由其实际经营地县级以上市场监督管理部门处理。电子商务平台经营者住所地县级以上市场监督管理部门先行收到举报的，也可以予以处理。”《市场监督管理行政处罚程序规定》第十条第二款的规定：“平台内经营者的违法行为由其实际经营地县级以上市场监督管理部门管辖。网络交易平台经营者住所地县级以上市场监督管理部门先行发现违法线索或者收到投诉、举报的，也可以进行管辖。”本案中，申请人举报的甲公司住所地在南京市建邺区，被申请人具有对申请人的举报进行调查处理的法定职责。
《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第三十一条规定：“市场监督管理部门应当按照市场监督管理行政处罚等有关规定处理举报。举报人实名举报的，有处理权限的市场监督管理部门还应当自作出是否立案决定之日起五个工作日内告知举报人。”《市场监督管理行政处罚程序规定》第十八条第一款规定：“市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案；特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长十五个工作日。法律、法规、规章另有规定的除外。”本案中，被申请人于2022年5月23日收到申请人的举报材料后，2022年6月2日对甲公司进行询问核查，2022年6月6日由部门负责人决定不予立案，2022年6月7日作出《举报不予立案告知书》并邮寄送达申请人，程序合法。
关于案涉产品营养标签是否存在违法情形的问题。《食品安全法》第六十七条第一款第（九）项与第三款规定：“预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标明下列事项：……（九）法律、法规或者食品安全标准规定应当标明的其他事项。……食品安全国家标准对标签标注事项另有规定的，从其规定。”《预包装食品营养标签通则》第6.3条表1规定，在标示预包装食品中蛋白质含量时，表达单位为克（g），数值修约间隔为0.1，“0”界限值（每100g或100mL）为≤0.5g；在标示钠含量时，表达单位为毫克（mg），数值修约间隔为1，“0”界限值（每100g或100mL）为≤5mg；当某营养成分含量数值≤“0”界限值时，其含量应标示为“0”。根据《预包装食品营养标签通则》附录A中A.2条规定，食品标签中的营养成分占营养素参考值的百分数（NRV%）的数值修约间隔为1，如1%、5%、16%。本案中，案涉商品苹果果丹皮外包装的营养成分表里，蛋白质含量标示1.70克，不符合上述标准中关于数值修约间隔为0.1的规定；钠含量标示为1.34毫克，不符合上述标准关于数值修约间隔为1的规定，亦不符合当含量≤“0”界限值5mg时应标示为“0”的规定，NRV%标示为0.06%，不符合数值修约间隔为1的规定。案涉商品营养成分表中各项标示值，除能量含量数值外，均未按上述标准进行修约，营养成分的表达方式未完全符合《预包装食品营养标签通则》的要求。但根据甲公司购进货物时获取的案涉商品的检验报告，案涉商品各项检验结果均合格，案涉商品并无引发食品安全问题的隐患。故被申请人认为案涉商品营养标签违反的仅是《预包装食品营养标签通则》对于标示数值修约的规定，即表达方式存在瑕疵，但不影响食品安全且不会对消费者造成误导，显著区别于虚假标示、夸大产品作用等影响食品安全、误导消费者的标签违法情形。因此，被申请人依据《食品安全法》第一百二十五条第二款规定，对甲公司作出《责令改正通知书》，适用法律正确。
关于案涉产品宣称“天然原味”是否存在违法情形的问题。“天然”意指自然生长的，“天然原味”系对食品风味的描述。此外，案涉商品并未在包装上标注“有机”等可能误导公众认为案涉商品为有机产品的文字表述或图案，或对商品做虚假的引人误解的宣传。故被申请人认定案涉商品包装标注“天然原味”无违法情形并无不当。根据《市场监督管理行政处罚程序规定》第二十条第一款规定：“经核查，有下列情形之一的，可以不予立案：（一）违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果；（二）初次违法且危害后果轻微并及时改正；（三）当事人有证据足以证明没有主观过错，但法律、行政法规另有规定的除外；（四）依法可以不予立案的其他情形。”本案中，被申请人已依据《食品安全法》第一百二十五条第二款规定，责令甲公司限期改正，申请人举报事项不能满足立案条件，被申请人依据上述第（四）规定作出不予立案决定，符合法律规定。
另根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十二条规定：“行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖。”《市场监督管理行政处罚程序规定》第七条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上市场监督管理部门管辖。”本案中，被申请人认定案涉商品的食品营养标签存在不符合《预包装食品营养标签通则》要求的违法情形，该违法行为实施地即案涉商品生产商××市丙农业科技开发有限公司所在地位于××市，××市市场监督管理局对案涉商品违法事项依法享有管辖权，故被申请人将案涉商品违法线索移送××市市场监督管理局的处理行为并无不当。
综上，被申请人作出的不予立案决定认定事实清楚、适用依据正确、程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定：
维持被申请人作出的宁建市监不立字〔2022〕07×××号《举报不予立案告知书》。
申请人如对本行政复议决定不服，可以自收到本决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。
二〇二二年八月十六日
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