随着贸易全球化和人民生活水平的不断提高，进口食品已经成为我国百姓餐桌上重要食品来源。质检总局数据显示，“十二五”期间，我国进口食品年均增长率达5.2%，2011年我国已经成为全球第一大食品农产品进口市场。相较于国内食品，进口食品供应链长、涉及企业多、风险因素复杂，安全监管难度更大。根据《中华人民共和国进出口商品检验法》（以下简称“商检法”）和旧《中华人民共和国食品安全法》（以下简称“食品安全法”）规定，进口食品应当经出入境检验检疫机构检验后方可进口，而在进口商责任约束方面，除了进口商进口食品时，应当按规定向检验检疫机构申报检验以及做好进口和销售记录以外，无规定其它责任义务。这种制度要求监管部门在口岸环节投入大量人力物力，抽样检验每批食品并出具证明，不仅给监管部门自身带来巨大压力，延长了货物口岸滞留时间，也成为企业推脱食品安全责任的借口，使监管部门长期扮演着进口食品质量安全担保人的角色，造成了治理责任的错位。近几年，尤其是2015年新《食品安全法》实施以来，检验检疫机构按照全供应链治理理念，逐步建立了覆盖“进口前、进口时、进口后”三个环节的进口食品安全治理制度体系，对进口食品供应链各相关方责任进行了科学配置。但是，受长期以来政府部门“保姆式”监管模式根深蒂固的影响以及其它各方面的综合因素，如何落实食品进口商的主体责任，仍然是当前进口食品安全监管方面亟待解决的问题。

进口食品供应链主要包括境外出口商、境外生产企业和境内进口商。受主权管辖、监管成本及有限信息等多方面因素制约，越来越多的进口国逐步强化了境内进口商的主体责任。例如，美国《食品安全现代化法案》的配套法规《人类及动物食品进口商的国外供应商验证计划》，要求进口商对国外食品生产企业实施验证活动，确认其进口食品符合美国的要求。我国新《食品安全法》也从法律层面明确了进口商是进口食品安全责任的主要承担者，进口商不仅应当采取措施，保证其进口的食品符合我国食品安全要求，还有义务通过市场机制向其境外贸易伙伴，包括生产者和出口商传导食品安全责任，这使我国现行的进口食品从主要依靠监管部门在口岸检验，转变为企业在进口前实施预先防控、监管部门进口时实施检验以及进口后实施追溯监管，实现了进口食品安全监管的“前推后移”。该制度一方面通过促使进口商切实履行主体责任，调动企业的主观能动性，从供应链的各环节全方位防范进口食品安全风险；另一方面，解决了监管成本居高不下而监管效能低下的问题，使监管部门真正回归到进口食品安全监管职能本位上来，有利于促进食品安全水平的整体提升。

我国进口食品相关的法律法规主要有《食品安全法》及其实施条例、《商检法》及其实施条例、《进出境动植物检疫法》及其实施条例等。按照现行法律法规，食品进口商的主体责任主要体现在以下几方面。

（一）进口前。进口商应当向国家出入境检验检疫部门备案；应建立境外出口商、境外生产企业审核制度，重点审核境外出口商、境外生产企业向我国出口的食品是否符合我国有关法律、行政法规的规定和食品安全国家标准的要求，并对标签、说明书的内容负责，审核不合格的，不得进口。

（二）进口时。进口商应当持必要的凭证、相关批准文件和合格证明材料，向检验检疫机构报检，并在海关放行货物后20日内，及时联系检验检疫机构落实检验；进口食品在取得检验检疫合格证明之前，应当存放在检验检疫机构指定或者认可的监管场所；对经检验不合格的进口食品，按规定在检验检疫机构监督下作销毁、退运或技术处理。

（三）进口后。应按规定及时填写食品进口和销售流向记录；进口食品如果发现不符合我国食品安全国家标准或者有证据证明可能危害人体健康的，主动召回并向检验检疫部门报告。

目前，食品进口商在落实主体责任方面存在的问题主要表现在两方面。

（一）进口商不具备履行主体责任的能力。

《食品安全法》规定，食品生产经营应当配备食品安全专业技术人员、食品安全管理人员和保证食品安全的规章制度。然而，从实际情况看，相当部分进口商对此缺乏必要的资源投入，有些企业对其进口食品的属性、适用标准以及标签等一无所知，根本不具备审核产品是否符合我国食品安全国家标准的能力，更谈不上对境外出口商、境外生产企业能力条件进行审核验证；部分进口商对应当事先获得准入或许可的食品，在进口报检前没有办理相关的手续。例如，对于需要办理检疫许可的，没有按照《进出境动植物检疫法实施条例》规定，在贸易合同或者协议签订前办妥检疫审批手续；使用新食品原料的食品，没有事先向国务院卫生行政部门申请获得许可。进口商履行主体责任能力的欠缺，导致进口食品不合格情况时有发生。2016年，各地检验检疫机构共检出不符合我国法律法规和标准、未准入境的食品3042批3.5万吨，货值5654.2万美元。 

（二）进口商不按规定落实检验检疫的相关规定。

主要表现在：没有按规定在海关放行货物后20日内联系检验检疫机构落实检验；未经检验完毕擅自使用或销售进口食品；在取得检验检疫合格证明之前，擅自将进口食品调离检验检疫机构指定或者认可的监管场所；对经检验不合格应作销毁、退运或技术处理的，不及时按规定处理；没有按规定做好食品进口和销售流向记录等。

（一）部分进口商主体责任意识淡薄。

一方面，当前我国处于社会转型阶段，一些进口商仍存在计划经济时期政府包办一切的观念，对以往监管部门保姆式服务仍高度依赖，认为食品安全把关是监管部门的事，企业落实主体责任无疑加大成本，偏离盈利目标；另一方面，我国进口食品进口商数量众多，大部分规模偏小且高度分散、良莠不齐，相当部分企业不清楚自身应履行什么责任；另外，新《食品安全法》修订遵循“四个最严”的思路，致使一些条款规定与经济社会发展水平不匹配，操作性不强。在此情况下，尽管《食品安全法》已实施一段时间，但部分进口商仍没能树立履行食品安全的主体责任意识，不愿意主动承担责任。例如，《进口食品进出口商备案管理规定》（国家质检总局2012年第55号公告）要求，进口商在检验检疫机构备案时，应提交“企业质量安全管理制度”及相关材料。实际工作中，一些进口商仅把获取进口备案资格作为唯一目的，对实质性要求则敷衍了事。

（二）进口食品法律法规及监管机制不完善。

我国进口食品安全监管立法起步晚，配套制度措施欠完善，政府部门的监管能力和手段也存在薄弱之处。例如，《商检法实施条例》规定，海关放行后20日内，进口商应当向出入境检验检疫机构申请检验。有些进口商总是从自身出发，超过期限也不主动申请检验；另外，法律法规也没有规定对经检验不合格的进口食品，企业应作销毁、退运或技术处理的期限以及超出期限后应承担的法律责任，导致基层执法缺乏有效抓手，有些企业与监管部门玩“躲猫猫”，进而影响监管效能。

（三）国家技术规范的强制性要求不明确。

目前，国家相关法律法规、规范性文件以及强制性标准因先天不足或修订的滞后性，常存在模糊不清甚至与现实相左的情况，致使企业和监管部门难以权衡、取舍合理与合法的冲突，进而影响主体责任的落实。例如，《食品安全法》第三十八条规定，“生产经营的食品中不得添加药品，但是可以添加按照传统既是食品又是中药材的物质。按照传统既是食品又是中药材的物质目由国务院卫生行政部门会同国务院食品药品监督管理部门制定、公布”。然而，现有目录是2002年原卫生部发布的，包括的物质仅80多种，有很多被收录进《中国药典》但在我国有传统食用习惯的物质都没有列入该目录，由此引发了很多不必要的争议和矛盾，甚至出现维权人士认为把黑豆作为食品销售违规而状告某企业的案例，耗费了企业、监管部门以及司法机关大量资源。另外，对新食品原料、无食品安全国家标准的规定也界定不清，且无畅通有效的咨询渠道，导致企业与执法部门无所适从。

（一）建立健全科学的进口食品法律法规制度体系。

食品安全作为社会民生问题，仅靠道德约束是远远不够的。解决的基本思路仍在于不断优化完善监管制度，切实树起进口商主体责任，实行严格责任追究。

1．健全进口食品进口商的备案制度。

“进口商是指依据进出口合同或外贸合同从境外购进食品、食品添加剂的企业，其从事的活动也属于食品经营活动，进口商的性质就是食品经营者”。进口商备案首先应获得国内食品经营许可，其提交的“企业质量安全管理制度”应符合《食品安全法》第四章对食品经营者的要求以及第六章对进口商的要求。建议按照《食品安全法》规定，参考出口食品企业备案要求，进一步细化《进口食品进出口商备案管理规定》（2012年第55号公告），明确界定进口商主体责任。

2．合理配置相应的法律责任。

合理配置法律责任是预防进口食品违法行为的根本途径。相关配套制度应细化食品进口各环节进口商的法律责任以及监管部门的监管权限。例如，规定在海关放行货物后20日内，企业若不及时联系检验检疫机构落实检验的，企业应作退运或销毁处理；对经检验不合格的进口食品，应规定处理的法定期限，对未按规定作处理的，检验检疫机构可暂停该进口商的业务办理或取消备案资格等。

3．厘清政府部门监管责任和企业主体责任。

新《食品安全法》第九十一条规定，“国家出入境检验检疫部门对进出口食品安全实施监督管理”，表明检验检疫部门是进口食品安全治理体系的主导者和协调者，承担进口食品安全监管责任，监督主体责任各方将各自的责任落实到位。因此，应从制度层面进一步厘清进口环节监管部门和进口商的责任边界，使监管部门摆脱“保姆角色”而真正成为监督者。

（二）提升进口商主体责任意识及履行能力

1．加强对进口商主体责任的教育培训引导。

针对食品进口商数量多、规模小、履行责任水平不高的特点，政府监管部门应在建立健全法律制度基础上，联合行业协会或商会等，通过召开宣贯会、现场会、派发宣传册子、张贴宣传海报、利用官方网站等方式，加大教育宣传引导力度，提高企业主体责任意识和履行能力。

2．进口商应建立健全食品安全质量管理制度。

为了使主体责任落到实处，进口商应按照法律法规的要求建立健全进口食品安全管理制度，包括境外出口商和境外生产企业审核制度、进口食品审核及验收制度、进口食品申报检验制度、进口食品贮存制度、不合格进口食品处理制度、食品进口和销售流向记录制度以及不合格进口食品主动召回制度等，配备培训合格的食品安全管理人员，确保制度有效运行。

（三）明确规定国家技术规范的强制性要求。

国家技术规范的强制性要求应清晰准确、操作性强。对于进口商或执法部门存疑的，相关责任部门应建立畅通的咨询渠道，及时解惑答疑，使进口商履行责任有据可循，也使监管部门执法监督有法可依。例如，对于新食品原料以及既是食品又是药品的品种的管理，可以参照原卫生部制定的《禁止食品加药卫生管理办法(卫防字第57号) 》，通过科学评估，把列入《食物成份表》或一些标准的品种明确为普通食品原料，除此以外，对个别有疑问的，应给予明确答复。

（四）营造进口商守法经营的良好社会环境。

随着食品进出口贸易的快速发展，企业对放行便利化的要求日益迫切，监管资源不足与业务量大幅增长矛盾日益突出，检验检疫部门只有以“更大的放、更好的管、更优的服”，不断创新监管模式方法，释放改革红利，落实“守信便利、失信惩戒”，构建良好营商环境，克服“劣币驱逐良币”现象，增强进口商的主体责任感，在保障进口食品安全的同时，进一步促进社会经济的发展。