大田县市场监督管理局、王海军行政监察(监察)二审行政判决书
福建省三明市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2020）闽04行终42号
上诉人（原审被告）大田县市场监督管理局，住所地福建省大田县均溪镇福田路218号。统一社会信用代码：11350425MB0214359Ｈ。
法定代表人林春忠，该局局长。
出庭负责人许海滨，该局参与分管的负责人。
委托代理人黄清水、张燕萍，福建协胜律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）王海军，男，1986年8月14日出生，汉族，个体工商户（大田县红瑞保健服务馆业主），住四川省广安市广安区。
委托代理人倪友贤，福建万天律师事务所律师。
委托代理人曾敏杰，福建万天律师事务所实习律师。
上诉人大田县市场监督管理局（以下简称大田市场监管局）与被上诉人王海军市场监督管理行政处罚一案，不服福建省明溪县人民法院（2019）闽0421行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人大田市场监管局的出庭负责人许海滨及其委托代理人黄清水、张燕萍，被上诉人王海军的委托代理人倪友贤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2018年10月31日，大田市场监管局接到三明市工商局12315中心投诉举报，称大田县东街口老行政服务中心附近宏瑞乐邦养生馆组织老年人听课，欺骗老年人买高价保健品。同日，大田市场监管局执法人员到现场检查,发现该场馆的经营者王海军办理了个体工商户营业执照、食品经营许可证；王海军正在宣传养生仪的相关内容，有18名老人坐在椅子上听课；墙上挂着一块显示屏，显示屏显示：“临床实践证实，胶原蛋白肽服用量，日常的保养保健，常见的头晕眼花、失眠多梦、耳鸣口齿不清、记忆力减退、胸闷气短、尿频尿急等、酸痛胀痛刺痛等症状，保养保健量，每天1次，每次1包”等宣传内容。同日，执法人员以该养生馆的经营者王海军涉嫌虚假宣传报局领导批准立案调查。经查，当事人王海军主要经营重庆佳尔乐生物技术研究所生产的保健品“佳尔乐”牌蜂胶软胶囊、陕西富平县美可高特乳业有限公司生产的“乳润红瑞”牌沙棘配方羊奶粉，国肽生物科技（北京）有限公司生产的“国肽”牌胶原蛋白肽（食品）等商品。通过视频对“佳尔乐”牌蜂胶软胶囊介绍具有降血脂、降血糖、治疗糖尿病、提高机体免疫力、抑制癌细胞、防治肿瘤等作用；对“乳润红瑞”牌沙棘配方羊奶粉介绍是唯一可以通过人体四个经络、预防治疗人类疾病最全面的药食同源植物，1977年列入中华药典;对“国肽”牌胶原蛋白肽介绍国肽生物，经过临床实践证明，胶原蛋白肽对普通的心脑血管病、骨头类疾病、胃肠道疾病以及各种常年吃药吃不好的、常年医治无效的疾病都有很好的效果等内容。王海军对上述产品宣传后进行销售。大田市场监管局于2019年1月8日作出案件调查终结报告，1月10日对案件作出核审表，1月17日经集体讨论后作出田市监执听告字〔2019〕4号行政处罚听证告知书。听证告知书的告知处罚主体是大田县红瑞保健服务馆，没有注明经营者的具体信息。大田市场监管局于1月22日向王海军送达告知书，王海军在法定期限内未提出申辩意见，亦未提出听证申请。大田市场监管局于1月28日作出田市监案处字〔2019〕15号《行政处罚决定书》，所列处罚主体是当事人王海军，并注明王海军系个体工商户，同时注明个体工商户的基本信息。大田市场监管局于2月3日将决定书送达王海军。
原审另查明，2018年3月14日，王海军办理营业执照。营业执照载明，经营者王海军，名称大田县红瑞保健服务馆，类型个体工商户，经营场所福建省三明市大田县均溪镇南山路1号供销大厦二楼，组织形式个人经营。2018年4月25日，王海军取得《食品经营许可证》。
原审认为，行政机关作出的行政行为应当事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。根据《中华人民共和国反不正当竞争法》第四条“县级以上人民政府履行工商行政管理职责的部门对不正当竞争行为进行查处；法律、行政法规规定由其他部门查处的，依照其规定。”规定，大田市场监管局依法具有监管辖区内市场经营秩序、负责消费维权、查处不正当竞争的法定职责。《中华人民共和国行政处罚法》明确规定，行政机关作出行政处罚前，应当告知当事人作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。行政机关对较大数额罚款的行政处罚决定作出前，应当告知当事人有要求举行听证的权利，目的是让当事人充分行使权利，依法维护其自身的合法利益。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十五条第二款规定：“个体工商户向人民法院提起诉讼的，以营业执照上登记的经营者为原告。有字号的，以营业执照上登记的字号为原告，并应当注明该字号经营者的基本信息。”根据法律规定，个体工商户承担责任主体是经营者。本案中，大田市场监管局作出处罚决定前，向王海军送达行政处罚听证告知书，告知书的处罚主体是大田县红瑞保健服务馆。虽然告知书有告知大田县红瑞保健服务馆进行处罚的事实、理由、依据和拟处罚款20万元的内容及享有陈述、申辩和举行听证的权利，但告知书没有注明经营者王海军，可能造成王海军有无需承担责任的误解，对其享有陈述、申辩和听证权利的行使产生实际影响。而处罚决定书的处罚当事人是王海军，实际上对王海军做出处罚前未告知其享有陈述、申辩和听证权利，因此，大田市场监管局作出的《行政处罚决定书》属程序违法，依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项规定，判决：撤销大田市场监管局作出的田市监案处字〔2019〕15号《行政处罚决定书》。诉讼费50元，由大田市场监管局负担。
上诉人大田市场监管局上诉称：一、上诉人作出处罚决定前，依法定程序向王海军送达《行政处罚听证告知书》，虽然告知书的处罚主体是“大田县红瑞保健服务馆”，没有注明经营者王海军，但在告知书中，上诉人已明确告知进行行政处罚的事实、理由、依据和拟处罚款20万元的内容及享有陈述、申辩和举行听证的权利。告知书系由王海军本人签收，可以明确王海军已知悉告知书的内容、可能承担的后果等，同时也知晓所享有的陈述、申辩和申请听证的权利。二、一审判决以告知书没有注明经营者是王海军，可能造成王海军有无需承担责任的误解，对其享有陈述、申辩和听证权利的行使产生实际影响为由，认定上诉人未告知王海军享有陈述、申辩和听证权利，作出的《行政处罚决定书》属程序违法，没有事实根据和法律依据。根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国民法总则》、《个体工商户条例》的相关规定，个体工商户是从事工商业经营、经依法登记的有经营能力的公民，不属于法人或者其他组织，其本质属性仍为公民（自然人）范畴，公民个人的自然人身份不因法律赋予其个体工商户的身份而改变，两者具有浑然一体性。个体工商户的字号不具有组织性和独立的法律地位，其只是公民（自然人）从事商业活动的名义经营形式，承载的仅是个体工商户业主（经营者）的商业形象和社会评价，经营后果仍以经营者为结果载体，即经营者是个体工商户权利义务事实上的直接承担者。本案中，王海军是个人经营的、登记字号为“大田县红瑞保健服务馆”的个体工商户业主（经营者），上诉人行政处罚针对的即是以该字号为载体的实际经营者的违法经营行为，相应的法律后果理应由经营者承担，实际影响的当然是经营者的权益。即本案不论受处罚主体是字号“大田县红瑞保健服务馆”，还是经营者王海军，相应的法律后果最终都是由经营者王海军承担，影响的也是经营者王海军的权益，王海军均有权提出陈述、申辩和听证权利。更何况，“大田县红瑞保健服务馆”系王海军个人经营，行政处罚程序中的告知书也是本人签收，基于前述个体工商户字号与经营者的一致性，其对受处罚主体、后果承担而可享有的陈述、申辩和听证权利并未被剥夺或受实质性影响。因此，上诉人在王海军实际签收告知书且未提出陈述、申辩和听证申请的情况下，根据查明的事实和相关法律规定，对王海军作出行政处罚决定的程序合法。三、即使行政处罚听证告知书的主体为字号“大田县红瑞保健服务馆”，未注明经营者王海军存在瑕疵，但就王海军行政违法行为而言，该瑕疵显然不足以否定行政处罚决定书在认定事实、处罚程序及适用法律等方面的正确性，更不能否定行政处罚决定书所产生的行政法律效力。综上，请求撤销原判并改判驳回被上诉人一审的诉讼请求。
被上诉人王海军答辩称：一、一审判决认定事实清楚。上诉人在作出《行政处罚决定书》的过程中严重违反法定程序。上诉人剥夺了被上诉人依法参加听证的合法权利，严重违反法定程序，应当撤销行政处罚。上诉人提供的《行政处罚听证告知书》是发给大田县红瑞保健服务馆的，并不是发给被上诉人个人。被上诉人个人的诉讼主体与大田县红瑞保健服务馆是截然不同的，应当视为上诉人没有向被上诉人个人作出《行政处罚听证告知书》。二、上诉人行政处罚的主体不适格。上诉人将王海军列为行政处罚的当事人是错误的。从《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十五条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的解释》第五十九条规定来看，有字号的个体工商户应以营业执照上登记的字号为主体，上诉人将经营者列为处罚主体是错误的。三、上诉人所作出的《行政处罚决定书》认定事实不清。1.上诉人没有有效、充分的证据证明被上诉人存在虚假宣传的事实。从本案的证据来看，上诉人提供的现场照片（包含所谓的U盘截屏）不具备客观真实性。上诉人的证据无法形成有效的证据链，仅凭被上诉人的《询问笔录》，无法证明被上诉人虚假宣传这一事实，不足以作为本案的定案依据。2.退一步来说，就算被上诉人宣传胶原蛋白肽的事实成立，也不能认定为虚假宣传。胶原蛋白肽功效是否是假的，上诉人没有证据证明。上诉人以胶原蛋白肽的宣传来认定“国肽”牌胶原蛋白肽是虚假宣传，二者没有关联性。四、上诉人适用法律错误。从《中华人民共和国反不正当竞争法》第二十条规定来看，《中华人民共和国广告法》作为特别法优先适用。被上诉人的讲座宣传也属于广告的一种形式。因此，上诉人适用《中华人民共和国反不正当竞争法》第二十条的规定进行行政处罚是错误的。综上，请求依法驳回上诉人的上诉请求。
双方当事人原审提交的证据均已随案移送本院，经审查，相关证据在原审中均经过举证质证。对原审认定的事实，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点是大田市场监管局在作出行政处罚决定前向个体工商户所登记名称发出《行政处罚听证告知书》是否符合法定程序。根据《中华人民共和国反不正当竞争法》第二条第二款“本法所称的不正当竞争行为，是指经营者在生产经营活动中，违反本法规定，扰乱市场竞争秩序，损害其他经营者或者消费者的合法权益的行为”和第三款“本法所称的经营者，是指从事商品生产、经营或者提供服务（以下所称商品包括服务）的自然人、法人和非法人组织”的规定，不正当竞争行为的行为人和违法行为法律责任的承担者即行政处罚的当事人是经营者，包括自然人、法人和非法人组织。《中华人民共和国民法总则》第五十四条规定，自然人从事工商业经营，经依法登记，为个体工商户。个体工商户可以起字号。《个体工商户条例》第二条第一款规定，有经营能力的公民，依照本条例规定经工商行政管理部门登记，从事工商业经营的，为个体工商户；第八条第二款规定，个体工商户登记事项包括经营者姓名和住所、组成形式、经营范围、经营场所。个体工商户使用名称的，名称作为登记事项。根据上述法律法规规定，作为自然人的经营者经依法登记后成为个体工商户，即个体工商户就是经依法登记的经营者，经营者姓名和个体工商户所使用名称或所起字号均为法定登记事项。本案中，个体工商户的组成形式为个人经营，根据《中华人民共和国民法总则》第五十六条第一款规定，个体工商户的债务，个人经营的，以个人财产承担。综上，本案不正当竞争违法行为法律责任的承担者即行政处罚的当事人应当认定为经营者王海军。大田市场监管局在所作出的《行政处罚决定书》中的“当事人基本情况”处，载明当事人王海军的基本情况和个体工商户名称等法定登记事项，于法有据。大田市场监管局作出的《行政处罚听证告知书》，载明了拟作出行政处罚的事实、理由、依据及处罚内容，并告知陈述、申辩和要求举行听证的权利，符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条和第四十二条的规定。虽然该告知书以个体工商户所登记名称“大田县红瑞保健服务馆”为对象发出，没有注明经营者王海军，但该告知书系向王海军送达并由其本人签收，即行政处罚的当事人王海军实质上已经知悉大田市场监管局拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及其依法享有的陈述、申辩和要求举行听证的权利。因大田市场监管局的告知行为对王海军依法享有的听证、陈述、申辩等程序性权利并未产生实质损害，故不应当被认定为程序违法。
根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十五条第二款规定，个体工商户向人民法院提起诉讼的，以营业执照上登记的经营者为原告。有字号的，以营业执照上登记的字号为原告，并应当注明该字号经营者的基本信息。本案行政处罚的当事人王海军是经依法登记的个体工商户，登记的名称即字号为“大田县红瑞保健服务馆”。本案本应以个体工商户的登记字号“大田县红瑞保健服务馆”作为原告，并注明经营者王海军的基本信息，提起行政诉讼。鉴于本案已经一、二审实体审理，王海军作为原告虽不符合前款规定，但本案双方在程序上和实体上的诉讼权利义务均未受到实际影响，为避免讼累和节约司法资源，本院直接予以指正。
人民法院应对被诉行政行为的合法性进行全面审查。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十五条“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”和《中华人民共和国反不正当竞争法》第四条“县级以上人民政府履行工商行政管理职责的部门对不正当竞争行为进行查处”的规定，大田市场监管局有权对不正当竞争行为作出行政处罚决定。大田市场监管局接到举报后，经立案、调查取证、核审、集体讨论等程序，依据对王海军的询问笔录和调取的视频资料等证据，认定王海军的行为构成《中华人民共和国反不正当竞争法》第八条第一款规定的“对其商品的性能、功能、质量、销售状况、用户评价、曾获荣誉等作虚假或者引人误解的商业宣传，欺骗、误导消费者”，依据《中华人民共和国反不正当竞争法》第二十条第一款和第二十五条规定作出被诉行政处罚决定，证据确凿，程序合法，适用法律正确。王海军关于大田市场监管局作出行政处罚的过程中违反法定程序、行政处罚的主体不适格和认定事实不清的主张不能成立。王海军另主张本案适用法律错误，不应当适用《中华人民共和国反不正当竞争法》第二十条规定，应当适用《中华人民共和国广告法》的规定处罚。《中华人民共和国反不正当竞争法》第二十条规定，经营者违反本法第八条规定对其商品作虚假或者引人误解的商业宣传，……，由监督检查部门责令停止违法行为，处二十万元以上一百万元以下的罚款；……。经营者违反本法第八条规定，属于发布虚假广告的，依照《中华人民共和国广告法》的规定处罚。根据该条规定，经营者违反《中华人民共和国反不正当竞争法》第八条规定，将被认定为虚假宣传或者虚假广告的违法行为之一，并适用不同法律规定处罚。结合《中华人民共和国广告法》第二条第一款“商品经营者或者服务提供者通过一定媒介和形式直接或者间接地介绍自己所推销的商品或者服务的商业广告活动，适用本法”和《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第八条“对利用广播、电影、电视、报纸、期刊、互联网等媒介发布违法广告的行为实施行政处罚，由广告发布者所在地工商行政管理机关管辖”的规定，虚假广告违法行为须通过广播、电影、电视、报纸、期刊、互联网等媒介和形式进行。本案中，王海军通过组织听课的形式宣传商品，其行为不能适用《中华人民共和国广告法》的规定处罚。因此，被上诉人王海军主张本案法律适用错误的主张不能成立。
综上所述，本案被诉行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。被上诉人王海军起诉要求撤销被诉行政行为的诉讼请求，依法不能得到支持。一审法院认定事实和适用法律错误，本院依法予以纠正。上诉人大田市场监管局的上诉理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：
一、撤销福建省明溪县人民法院(2019)闽0421行初25号行政判决；
二、驳回被上诉人王海军的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人王海军负担。
本判决为终审判决。
审判长 张连财
审判员 吴小琼
审判员 李祖超
二〇二〇年五月二十五日
书记员 林冬妮
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