建立最严法律责任制度 发挥重典治乱威慑作用
——访全国人大常委会法工委行政法室副主任黄薇
千百年来，“民以食为天”成为芸芸众生得以繁衍生息的不二生存法则。也不知从何时起，“毒”这个字眼开始与这个为天的“食”纠缠不清。因此有了毒奶粉、毒蔬菜、毒馅料、毒食材……为了保障民众舌尖上的安全，2009年6月，我国首部食品安全法在几经对草案修改审议后发布并实施。这部法实施5年多来，在保障我国食品安全、提升食品安全的整体水平、促进食品产业健康发展和保护人民群众的身体健康方面发挥了重要的作用。但是，伴随着社会经济的高速发展和食品产业在GDP中的高速增长，我国食品安全形式依然呈严峻态势，各种食品行业违法乱纪行为时有发生。在此大背景下，修订完善食品安全法已是箭在弦上。2015年4月的暮春，经过三审新修订的食品安全法，在千呼万唤和万众瞩目之下，终于在十二届全国人大常委会第十四次会议上，以160票赞成、1票反对、3票弃权，表决通过了新修订的食品安全法，并将于今年10月1日起执行。日前，本报记者就为何修订食品安全法、与2009版相比新食品安全法有何不同以及修订的重点、最基本的核心内容等话题，独家专访了全国人大常委会法工委行政法室副主任黄薇。本报记者 王小萱
完善法律制度设计确保其严格性
现行的食品安全法自2009年开始实施，无论是在保障我国食品安全、提升食品安全的整体水平，还是保护人民群众的身体健康方面都发挥了重要的积极的作用。那么，在经过近6年的时间，重新对这部法律进行修订是基于怎样的考量？
全国人大常委会法工委行政法室副主任黄薇用三个需要概括了修订食品安全法的初衷和目的。这次修订食品安全法的考虑有三个需要：
第一，以法律形式固定监管体制改革成果、完善监管制度机制的需要。2013年全国人大通过《国务院机构改革和职能转变方案》，对现行的食品安全监管体制做了重大的调整，本着完善统一权威的食品安全监管机构的原则，把原来分别由质检、工商和食药监部门对食品生产、流通和餐饮服务实行分段监管的体制，调整为由食药监部门对食品生产经营活动进行统一监管。为了适应这样一个体制上的变化，为监管部门执法提供法律依据，需要在法律制度上做出相应的完善。
第二，完善监管制度，解决当前食品安全领域存在的突出问题的需要。食品安全链条长，从农田到餐桌，涉及的环节多、问题多，在监管过程中如何加强生产经营过程的控制，加强风险的管理，对网络食品交易等新兴的食品经营业态如何进行监管，对保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方食品等特殊食品如何来进行重点监管，如何完善监管手段，推进社会共治。对这些实践中提出的新问题，需要法律制度予以回应。
第三，建立最严厉的惩处制度，发挥重典治乱威慑作用的需要。从目前的执法实践看，违法的生产经营行为仍然存在，食品安全事件时有发生。为了更好地保证食品安全，需要加重违法行为成本、加大惩处食品安全违法行为的力度。通过这次修法对法律制度进行完善，可以发挥法律在重典治乱威慑作用方面的优势，更好地打击食品安全违法行为。
新法修订力度之大前所未有
翻开2009版的食品安全法，可以看到其法律条文为104条，现在修订后的为154条。在修订过程中，哪些内容是修订的重点？与2009老版本相比，又有哪些亮点？
黄薇告诉记者，此次食品安全法修改力度非常大，原来是104条，现在增加了50条，变成154条。这次修改食品安全法，围绕建立最严格的食品安全监管制度这一总体要求，修改的重点同时也是修改的亮点主要有八个方面。
一是完善统一权威的食品安全监管机构。积极落实国务院食品安全监管体制改革成果，完善统一权威的食品安全监管机构，明确食品药品监督管理部门负责对食品生产、销售、餐饮服务环节的食品安全实施统一监督管理，其他有关部门依照本法和国务院规定的职责，承担有关食品安全工作。
二是明确建立最严格的全过程监管制度。对食品生产、销售、餐饮服务和食用农产品销售等各个环节，食品生产经营过程中涉及的食品添加剂、食品相关产品等各有关事项以及网络食品交易等新兴食品销售业态有针对性地补充完善相关制度，突出生产经营过程管理，强化企业的主体责任和监管部门的监管责任。
三是更加突出预防为主、风险防范。进一步完善食品安全风险监测、风险评估和食品安全标准等基础性制度，增设责任约谈、风险分级管理等重点制度，重在消除隐患和防患于未然。
四是实行食品安全社会共治。充分发挥消费者和消费者协会、行业协会、新闻媒体等方面的监督作用，引导各方有序参与治理，形成食品安全社会共治格局。
五是突出对特殊食品的严格监管。通过产品注册、备案等措施，对保健食品、婴幼儿配方食品和特殊医学用途配方食品等特殊食品实施比一般食品更加严格的监管，以确保婴幼儿、特定疾病患者等特定人群的食品安全。
六是加强对农药的管理。规定国家对农药的使用实行严格监管，加快淘汰剧毒、高毒、高残留农药，推动替代产品的研发和应用，鼓励使用高效低毒低残留农药。剧毒、高毒农药不得用于瓜果、蔬菜、茶叶、中草药材等国家规定的农作物。对违反者，增加规定拘留的处罚。
七是加强对食用农产品的管理。明确将食用农产品的市场销售纳入本法，增加对批发市场对入场食用农产品进行抽样检验、食用农产品经营者建立进货查验记录制度等规定，确保此类食品的安全。
八是建立严格的法律责任制度。对违法生产经营者实行严厉处罚，综合运用行政处罚、民事责任、刑事责任等，加大惩处力度，增加违法者的成本。
可操作性是提高立法质量重要元素
被媒体称为史上最严的新食品安法在今后实施过程中的可操作性又是如何？
黄薇在回答记者这个问题时明确表示，提高立法质量的一个重要方面是增强法律的可操作性，以利于实践中更好地执行。新法注重增强法律的可操作性，可以举三个例子加以说明：
一是在食品安全风险监测制度的规定方面，新法第十八条专门增加了关于应当进行食品安全风险评估的六项具体情形的规定，包括通过食品安全风险监测或者接到举报发现食品、食品添加剂、食品相关产品可能存在安全隐患的；为制定或者修订食品安全国家标准提供科学依据需要进行风险评估的；为确定监督管理的重点领域、重点品种需要进行风险评估的；发现新的可能危害食品安全因素的；需要判断某一因素是否构成食品安全隐患的以及国务院卫生行政部门认为需要进行风险评估的其他情形。这些规定使评估制度的启动工作更具可操作性。
二是在食品生产经营过程控制方面，新法第四十六条规定了食品生产企业应当就下列事项制定并实施控制要求，保证所生产的食品符合食品安全标准：（一）原料采购、原料验收、投料等原料控制；（二）生产工序、设备、贮存、包装等生产关键环节控制；（三）原料检验、半成品检验、成品出厂检验等检验控制；（四）运输和交付控制。这一规定针对企业在生产经营过程中，从原料采购到成品出厂，如何在各环节有效控制风险以保证食品安全，做了较为细致的、可操作性的规定。
三是在特殊食品管理方面，新法第七十七条对保健食品注册时应当提交的材料做了具体要求，包括研发报告、产品配方、生产工艺、安全性和保健功能评价、标签、说明书等材料及样品，并提供相关证明文件；第八十一条规定婴幼儿配方食品生产企业应当实施从原料进厂到成品出厂的全过程质量控制，对出厂的婴幼儿配方食品实施逐批检验，保证食品安全。婴幼儿配方乳粉的产品配方应当经国务院食品药品监督管理部门注册。注册时，应当提交配方研发报告和其他表明配方科学性、安全性的材料。不得以分装方式生产婴幼儿配方乳粉，同一企业不得用同一配方生产不同品牌的婴幼儿配方乳粉等。这些都是很具操作性的规定，有利于企业的遵守执行。
用食品安全地方标准规范特色食品
众所周知，我国幅员辽阔，地方特色食品丰富，与此相伴的是食品安全隐患的增多。记者注意到，为了解决此问题，新食品安全法的第二十九条对现行食品安全法的条文进行了补充和界定，增加“对地方特色食品，没有食品安全标准的，省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门可以制定并公布食品安全地方标准”的内容。记者就此问题询问，增加这样的内容是否会为今后消费者享用地方各种特色美食的安全性，起到更好地保障监督作用？
黄薇称，关于食品安全地方标准，现行食品安全法第二十四条规定，没有食品安全国家标准的，可以制定食品安全地方标准。食品安全地方标准是国家标准的重要补充。本次修订将食品安全地方标准的规范对象明确为地方特色食品，使地方标准的制定更有针对性、更突出重点，使地方可以集中力量对没有国家标准的地方特色食品制定地方标准，加强对地方特色食品的监管，更好地保障地方特色食品的安全。
科学执法让摊贩管理更人性化
许多人在生活中对马路食品摊贩的占路现象既爱又恨。爱的是这种交易方式增加了消费者购买小物件、小食品的方便性，恨的是造成交通拥堵和环境的脏乱差。而工商执法人员也与马路摊贩成为了天敌，各地暴力执法、肢体冲突时有发生。堵不如疏。让人欣慰的是，为解决这一难题，新食品安全法的条文中提供了新办法、新思路，既保证摊贩的生存需要，也解决了环境和交通的难题。
现行食品安全法第三十条中，县级以上地方人民政府鼓励食品生产加工小作坊改进生产条件；鼓励食品摊贩进入集中交易市场、店铺等固定场所经营，修订后增加了“或者在指定的临时经营区域、时段经营”的内容（新法第三十六条）。
在回答增加这些人性化的内容，又以法律的形式保障食品摊贩的利益是基于怎样的法律制度设计时黄薇坦言，我国的食品摊贩数量众多，食品摊贩因为没有固定的经营场所，所以在监管方面有一定难度。2009年食品安全法实施后，一些地方制定了针对食品生产加工小作坊和食品摊贩管理的地方性法规、规章。在此次修法过程中，有些意见提出，应当总结地方立法对小作坊和食品摊贩管理的经验，进一步完善食品安全法的相关规定。为此，经过到一些地方进行了调研，了解到一些地方通过开设早市、夜市等方式引导食品摊贩在指定的临时经营区域、时段经营，不仅有利于加强对食品摊贩的监管，减少食品摊贩违法占道经营的现象，而且也可以给食品摊贩从事经营活动提供一些必要的供水、供电等服务，受到群众和食品摊贩的欢迎，取得很好的社会效果。总结这一经验，新法增加了上述规定。
强调食品安全风险过程控制
法律条文大概是文字表述中最理智化的产物，一部法律的严谨可以通过遣词造句的推敲使其更具权威性、可操作性。记者注意到，在新食品安全法（第二节）的生产经营过程管理部分，将“管理”改为“控制”，虽然是一词之别，但强弱力度完全不同。而且在新法的第五十五条中，明确要求“餐饮服务提供者应当制定并实施原料控制要求，并增加了鼓励餐饮服务提供者公开加工过程，公示食品原料及来源等信息”这样的新内容。但是，许多人都明白，美食好吃，餐饮的后厨却是不能看的，面对这样的实际状况，新法是如何解决今后执法过程中的具体操作问题？
黄薇强调，“过程控制”（Process Control）是国际上通用的专业术语，也已被我国《食品安全国家标准 食品生产通用卫生规范》等国家标准所使用。“生产经营过程控制”相对于“生产经营过程管理”更加强调食品生产经营者包括餐饮服务提供者自身对生产经营过程中食品安全风险的控制。
“新法增加了倡导餐饮服务提供者公开加工过程，公示食品原料及来源等信息的规定，这一规定不是强制性义务，主要为了发挥立法的引导作用，从强化生产经营者社会责任和社会共治的角度，提倡、引导餐饮服务提供者通过建立阳光厨房等方式，提高经营过程的透明度，公开有关信息，主动接受社会监督，这对餐饮服务提供者自身的发展也是有利的。执行中，地方可以根据本地情况，采取有针对性的鼓励性措施。”黄薇对名厨亮灶做了这样的解释。
来源：中国食品报
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